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国家食品药品监督管理总局组建完成之后，将面临着一系列的配套立法修法。但只有将食品安全问题置于整个国家与社会的大视野之中全盘考虑，才能充分发挥食品监管的效果，切实保障食品安全。

从田头到餐桌的大视野

风险社会从来都是环环相扣的。一方面要加强从田头到餐桌的所有食品供给环节的过程化管理，从食品安全标准的制定，到生产经营的许可，再到检查、监督和对违法者的惩罚，在各个环节均应采取措施，着力确保食品安全;另一方面也应注意对行政自身的食品安全对策措施进行评价，根据评价结果再进行修改，再付诸实施，在动态中发展完善。

此次国务院机构改革建立起了相对集中的食品安全监管机构，但除了食品的生产销售之外，还有很多影响食品安全的因素，诸如农业生产的农药使用、兽药使用都会有很大的关联性。要通过修改《农药管理条例》、《兽药管理条例》等，推广无公害农产品的生产，降低农药残留值、兽药残留值的标准，在促进农业生产更新换代的同时确保食品的安全性。

另外，即使排除从田头到餐桌食品生产销售流程因素，食品安全也仍令人担忧。因为还有更大范围的环境影响问题，小到食品的包装工艺，大到毒地毒气的污染，无一不与食品相关。在可持续发展理论的指导下，还应对环境保护法进行修改，提高环境保护的力度，维护人与自然的和谐，促进自然的良性循环。

国家与市场关系的大视野

安全食品是生产出来的，而不是监管出来的，这已成为共识。《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出:“食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”本次机构改革的一大特色就在于着力实现政府的职能转变。

国家的基本定位应当是有所为有所不为，所为者在于提供公共物品、并减少社会本非意愿(负外部性)的效果。国家应当按照行政许可法的要求，减少行政对市场的不当审批和过度干预，着力培育发挥市场自我调节的机制。这一配套改革不完成，市场不能发挥资源配置的基础作用，食品相关企业就会乱象不断，监管乱象也无法消弭。

在食品领域，放松规制与加强规制并存，规制改革亟待推进。国家应赋予企业更多的经营自由，订立必要的法律和标准，促使企业形成现代管理组织和运营机制，运用税收优惠等方式引导企业按照良好管理规范运营。

民主政治与风险治理的大视野

任何重要的机构设置和制度设计均应遵循民主的要求，广泛吸纳民意，充分审议并以法律的形式予以落实，增强改革措施的合理性、可接受性和可预期性。虽然改革与法律之间常常存在冲突，但在法治国家里，应当坚持改革的民主性，按照法律的程序进行改革。

在选举制度正常发挥功能时，人民代表大会制度是能够发挥其正能量的，它让行政机关服从民主的控制，让行政首长的眼睛真正朝下看。有人鉴于“在工业化和城镇化进程中，食品安全风险越来越具有流动性”，建议恢复省以下食品药品监管垂直管理体制。该建议虽有部分合理性，但在整个民主政治的大格局之下却显得有点不合潮流。寻常的行政实施垂直管理，将导致地方人大无法监督，而且在统一大市场和互联网时代，鲜有不流动之物。

风险治理除了要遵循行政组织法的一般原理，还有一些特别的规则。在风险分析与风险管理机关的关系上，如果科技容易沦为管理机关的附庸，拥有决定风险管理政策权限的组织不能听取风险评估的专家意见，则选取风险分析与风险管理机关的组织分离模式为佳，并且要为风险评估组织配备不依赖于监管机关的研究机构。在产业振兴与安全管理的关系上，鉴于两种职能难以共处，而且传统上，行政机关常常是促进企业发展的考虑占据上风，这两项职能必须分离，以确保决策的中立性和科学性。在机构的设置上，至少应在管理机关内部的分离，在整个机关的决策上应尊重安全管理机构的意见。当前，农业部的内部机构重组也应提上日程。

消费者保护的大视野

风险治理是一个系统工程，但头痛医头脚痛医脚却是我们常犯的毛病。食品安全保障的重中之重在于相关信息的收集和运用，但信息的来源绝不仅限于饮食场所，医疗机构、消费者保护机构、工商部门、质检部门等均可能接收到相关信息。例如，医院负责的是医疗救护，消费者协会关注的是维权，各自的关注点不同，导致本来属于同一事故的信息变得支离破碎。为了准确分析判断，相对集中化的信息管理就显得十分必要。建立以消费者保护为中心的一元化管理机构也是可行的方案。

在事故发生后，为了查明事故原因、明确责任归属、防止类似事故发生，有必要建立消费者事故调查委员会的独立常设综合性机构，由与事故、被规制主体、事故受害者之间无利害关系并具备相关知识的专家组成。在行政机关的监管方法属于事故的原因之一时，还应保障调查机构相对于规制机关的独立性。

(作者为中国人民大学法学院副教授)
国家税务总局


国家税务总局关于印发《金税工程协查信息管理系统机外工作规程（试行）》的通知

国税发〔2003〕129号
2003年10月28日

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局：
　 为在全国范围内统一规范协查信息管理系统机外工作程序，明确稽查部门与其他部门的责任，进一步提高稽查部门协查工作的效率，确保中国税收管理信息系统（金税工程）的运行质量，总局制订了《金税工程协查信息管理系统机外工作规程（试行）》，现印发给你们，请遵照执行。在执行中如发现问题，请及时上报国家税务总局（稽查局）。

附件

金税工程协查信息管理系统
机外工作规程（试行）

第一章　总则

第一条　 为了提高中国税收管理信息系统，即金税工程中协查信息管理系统（以下简称协查系统）的工作效率，在全国范围内统一规范协查系统机外工作程序，制定本规程。?
　　第二条　 本规程适用于全国使用协查系统的县以上国家税务局(分局)、稽查局。?
　　第三条　　 协查系统机外工作按照委托管理、受托管理、实施调查、监控分析、文书管理等环节，分工负责，互相配合、互相制约，开展各项相关业务工作。?
　　第四条　 协查系统机外工作应当遵循准确、完整、及时和依法处理的原则。?
　　第五条　 对于认证系统转入、稽核系统导入和内部生成协查，按照本规程进行调查并作出税务处理；确认企业有涉嫌税收违法行为或已证实虚开的增值税专用发票（以下简称专用发票）以及其他需要核查的发票等，按照《税务稽查工作规程》一般程序的有关规定处理。?
第二章　委托管理

　　第六条　　 由认证系统转入的专用发票信息,应做如下处理：
（一）由征收、管理部门移送以下资料：专用发票复印件、《认证结果通知书》、电子数据（软盘数据）。由征收、管理部门负责填写《防伪税控认证不符和密文有误增值税专用发票协查处理台帐》。
（二）组织协查岗位（委托管理岗位）对电子数据（软盘数据）进行杀毒处理后，将专用发票复印件与之进行核对。核对无误的，将数据读入协查系统，并通过系统内“纳税人信息补齐功能”，自动补齐纳税人相关信息，不能自动补齐的，通过协查修改功能手工补齐；核对有误的，应当将电子数据（软盘数据）退回征收、管理部门重新制作。?
第七条　地（市）级委托管理岗位于每月17日、省级组织协查岗位于每月19日、总局组织协查岗位于每月21日，从同级稽核系统导入比对不符、缺联、失控、作废等专用发票信息，生成协查信息。
　　第八条　 稽查局、征收部门、管理部门、出口退税管理部门等根据工作需要要求发起内部生成委托协查，协查信息按提出协查要求部门分别进行统计分析。
（一）内部生成委托协查的专用发票主要包括：
1．各地发生涉税案件的有疑问专用发票；
2．出口供货企业开具的有疑问专用发票；
3．增值税一般纳税人管理中发现的有疑问专用发票；
4．能够确定受托方的丢失被盗专用发票；
5．其他需要异地协查的专用发票。
（二）对内部生成委托协查，各提出协查要求的部门应当填写《专用发票协查表》，说明提出协查的理由，提出具体的协查要求，由该部门负责人审批后，连同专用发票复印件或有关资料移交稽查局的组织协查岗位（委托管理岗位）。组织协查岗位（委托管理岗位）接收后应当分部门填写《协查系统内部生成委托协查处理台帐》，在1个工作日内录入协查系统。
（三）对“已证实虚开”的专用发票，应当由实施检查部门提供《已证实虚开的增值税专用发票通知单》、专用发票复印件或专用发票明细资料、稽查案件协查基本信息和税务协查报告，经部门负责人审批后，将有关资料移交稽查局的组织协查岗位（委托管理岗位）。组织协查岗位（委托管理岗位）接收后填写《协查系统内部生成委托协查处理台帐》，将查处和掌握的情况以“附件”形式，连同完整的专用发票信息在1个工作日内录入协查系统。
（四）对案情复杂的大要案，由本级稽查局负责人审批后，在3个工作日内录入协查系统。
第九条　 协查领导岗位应当在收到待审批协查信息后2个工作日内审批委托协查信息。组织协查岗位（委托管理岗位）根据审批意见在1个工作日内将信息提交网络。
第十条　“已证实虚开”专用发票协查提交网络后，组织协查岗位（委托管理岗位）在1个工作日内向对方寄送纸质《已证实虚开的增值税专用发票通知单》及有关证据资料。
第十一条　　请求上级稽查局组织协查的案件，应当附有大案要案报告。上级稽查局接到下级稽查局要求组织协查的协查信息后，组织协查岗位（委托管理岗位）应当在1个工作日内提交领导岗位审批，协查领导岗位应当在2个工作日内审批完毕。上级组织协查信息经协查领导岗位审批同意发出协查后，组织协查岗位（委托管理岗位）应当在1个工作日内将信息提交网络。
第十二条　委托协查在收到返回结果后，应做如下处理：
　　（一）收到认证系统转入委托协查结果后，组织协查岗位（委托管理岗位）应当向征收、管理部门提供《防伪税控认证不符和密文有误增值税专用发票协查结果通知单》，并填写《防伪税控认证不符和密文有误增值税专用发票协查处理台帐》；
（二）收到内部生成委托协查结果后，组织协查岗位（委托管理岗位）应当向提出协查要求的部门提供《增值税专用发票调查结果清单》，并填写《协查系统内部生成委托协查处理台帐》；
(三) 收到协查结果后，确认企业有涉嫌税收违法行为的，组织协查岗位（委托管理岗位）应当将有关资料按照《税务稽查工作规程》一般程序的有关规定处理。
（四）案件审结后，稽查局实施部门或审理部门应当将《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》复印件提供给组织协查岗位（委托管理岗位），由其填写《协查系统内部生成委托协查处理台帐》后，录入税务处理结果。

第三章　受托管理

第十三条　 组织协查岗位（受托管理岗位）收到系统转来的各类协查信息后，应当在1个工作日内提交协查领导岗位审批。协查领导岗位应当于2个工作日内进行审批。组织协查岗位（受托管理岗位）根据审批意见打印《协查处理单》、《协查表》、《增值税专用发票明细清单》，在1个工作日内转检查岗位实施调查，同时填写《协查系统受托协查处理台帐》。
第十四条　　受托收到稽核系统导入“比对不符”、“缺联”、“失控”、“作废”专用发票信息，组织协查岗位（受托管理岗位）应当及时向委托方纳税人主管税务机关电话索要纸质证明材料，并于收到材料后1个工作日内移交检查岗位处理，同时填写《协查系统受托协查处理台帐》。委托方纳税人主管税务机关应当在收到索要材料电话后3个工作日内寄送纸质证明材料。
第十五条　 受托收到“已证实虚开”专用发票信息和纸质资料后，组织协查岗位（受托管理岗位）应当在1个工作日内将涉及的纳税人作为稽查案源转检查岗位，按照《税务稽查工作规程》一般程序的有关规定处理，并填写《协查系统受托协查处理台帐》。
第十六条　　组织协查岗位（受托管理岗位）收到检查岗位转来的协查结果后，填写《协查系统受托协查处理台帐》，并于1个工作日内将结果录入协查系统，将《税务协查报告》内容录入在“附加说明”栏内，提交协查领导岗位审批。协查领导岗位应当在2个工作日内进行审批。组织协查岗位（受托管理岗位）根据审批意见在1个工作日内提交网络。
第十七条　 来源于认证系统和内部生成的受托协查，协查结果为“有问题”的专用发票，组织协查岗位（受托管理岗位）应当在协查结果提交网络后1个工作日内向对方寄送纸质证明材料。
第十八条　收到协查结果后，确认企业有涉嫌税收违法行为的，组织协查岗位（受托管理岗位）应当将有关资料按照《税务稽查工作规程》一般程序的有关规定处理。
第十九条　案件审结后，稽查局实施部门或审理部门应当将《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》复印件提供给组织协查岗位（受托管理岗位），由其填写《协查系统受托协查处理台帐》后，录入税务处理结果。

第四章　实施调查

第二十条　 检查岗位收到受托协查专用发票后，按照本规程的要求，对所协查专用发票记载的经济业务的真实性进行调查。检查岗位对协查结果负责，取证资料应当完整、合法有效。
　　第二十一条　检查人员对有关企业和个人依法进行调查时应当出示协查专用的《税务检查通知书》。
第二十二条　对受托协查专用发票，应当重点检查以下内容：
（一）是否有涉票企业，该企业是否领购（取得）了需要协查的专用发票。
（二）专用发票的真伪，以及是否为废票或者丢失被盗专用发票。
　　（三）专用发票各联次票面填开的项目内容是否一致。
（四）是否申报纳税（抵扣）税款。
（五）购（销）货物或者应税劳务交易是否真实，查证供货企业出口货物是否自产。
　　（六）票款结算是否相符，货票款是否一致。
（七）其他。
第二十三条　　根据协查调查结果，选择适用的“协查结果类型”。协查结果类型的定义如下：
正常指经协查纳税人涉及协查发票的交易业务正常及正常开具或取得该发票；
虚开指经协查按国家有关法律、法规确定为虚开的发票；
查无此户指经协查本辖区内没有该纳税人登记信息且无法查找到该纳税户；
查无此票指经协查本辖区内未发现协查信息提供的发票，即协查信息提供的纳税人未领购过此号码发票且税务机关未发售过此号码发票；
假票废票指经协查确定为假发票或已作废发票，购货方不许抵扣。
其他指协查结果除上述情况以外的发票。
第二十四条　被查企业己办理注销或已被列为非正常户的，由企业所属税务机关出具《企业及增值税专用发票信息查询及结果证明单》。
第二十五条　 被查企业情况属于查无此户的，经税务登记部门核实后，由该部门所属税务机关出具《企业信息查询及结果证明单》。
协查结果为查无此票，受托方为销货方时，经专用发票管理部门核实后，由企业所属税务机关出具《企业及增值税专用发票信息查询及结果证明单》；受托方为购货方时，由稽查局出具调查证明材料。
第二十六条　 对于要求稽查局外部的税务机关相关部门配合核实、出具证明材料的，相关部门应当在5日内返回核实结果并出具证明材料。
第二十七条　调查结束后，检查岗位填写《协查表》，制作《税务协查报告》，连同《协查处理单》、《增值税专用发票明细清单》及取证材料提交稽查局负责人审批。审批后，转组织协查岗位（受托管理岗位）。
第二十八条　 案件审结后，稽查局实施部门或审理部门应当将《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》复印件反馈给组织协查岗位（受托管理岗位）。

第五章 监控分析

第二十九条　 监控管理岗位应当对协查委托信息、受托回复结果信息进行监控和深入分析。
第三十条　委托协查的具体监控考核指标是委托协查选票准确率。其中内部生成委托协查选票准确率要求达到30%，并按提出协查要求的部门分别计算。
第三十一条　受托协查的具体监控考核指标是受托协查按期回复率，要求达到100%。
第三十二条　 省级协查监控管理岗位应当在每季度终了后15日内向总局报送季度《协查动态分析报告》。报告内容包括：
（一）该季度本地区协查系统运行总体情况和存在问题；
（二）对内部生成委托协查选票准确率和受托协查按期回复率没有达到要求的原因进行分析并提出切实可行的措施；对两率的变化规律进行分析、对变化趋势进行预测；
（三）对监控数据中发现的异常信息进行跟踪分析并提出处理意见；
（四）对协查数据和协查结果进行分析，发掘案源线索，及时总结发现专用发票违法犯罪的新动向；
（五）对通过协查发现线索转入稽查程序查处的稽查案件的情况进行汇总上报；
（六）对协查系统的软件功能、业务需求、节点变更、网络及设备运行情况等进行监控分析并上报有关情况及意见和建议。
第三十三条　对协查信息管理系统运行当中发现的问题、特别是影响协查系统正常运行的重大事故，应当按照《国家税务总局关于上报协查系统运行问题的通知》的要求，及时上报。

第六章　文书管理
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第三十四条　 协查任务结束后，形成的各类协查函件与文书资料（包括电子文档），在30日内进行整理归档。
第三十五条　协查资料由协查综合管理岗位定期整理归档，归档时间由各地根据实际工作情况自行确定，保管期限至少5年。归档资料包括：
　 （一）委托协查需归档的资料包括：
l．认证系统转入协查的归档资料：专用发票复印件、《认证结果通知书》、软盘数据、《增值税专用发票协查函》、《增值税专用发票协查回复函》、《增值税专用发票明细清单》、《增值税专用发票调查结果清单》、《防伪税控认证不符和密文有误增值税专用发票协查结果通知单》等；
2．内部生成协查的归档资料：专用发票复印件、《已证实虚开的增值税专用发票通知单》、《专用发票协查表》、《增值税专用发票协查函》、《增值税专用发票协查回复函》、《增值税专用发票调查结果清单》等。
（二）受托协查需归档的资料包括：《增值税专用发票协查函》、《协查处理单》、《协查表》、《增值税专用发票明细清单》、《增值税专用发票协查回复函》、《企业及增值税专用发票信息查询及结果证明单》、《企业信息查询及结果证明单》、《税务检查通知书》、专用发票复印件、《税务协查报告》、《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》复印件等。
（三）上报统计表、《协查动态分析报告》等有关资料。
（四）协查信息管理系统运行情况反馈表、台帐等有关协查工作的综合资料。
第三十六条　 案卷应当按协查编号、在完成协查工作后装订立卷，做到资料齐全，目录清晰，规范管理，便于查找。

第七章　附则

第三十七条　 本规程施行前的国家税务总局文件与本规程有不同规定的，适用本规程规定。
第三十八条　 本规程自2003年12月1日起执行。


附件1
_________税务局（稽查局）
税 务 检 查 通 知 书
税　 检通二[　]　 号
____________-：
根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五十七条规定，
现派_________等__人，前往你处对__________________进行调查取证，请予支持，并依法如实提供有关资料及证明材料。






税务机关（章）
年　月　日

告知：税务机关派出的人员进行税务调查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书，并有责任为被检查人保守秘密；未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。
使　用　说　明


1．本通知书根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五十四条、第五十七条、第五十九条设置。?
2．适用范围：检查人员在向有关单位和个人调查取证纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税、代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，或者需要协查案件时使用。?
3．本通知书的抬头填写有配合调查义务的单位或个人名称，空白横线处分别填写所派出税务人员的姓名和需要调查取证的涉税事项。?
4．本通知书与《税务文书送达回证》一并使用。?
5．文书字轨设为“检通二”，稽查局使用设为“稽检通二”。
6．本通知书为A4竖式，一式二份，一份送被调查对象，一份装入卷宗。
附件2
防伪税控认证不符和密文有误增值税专用发票协查处理台帐
移送发票
序号 日期 发票代码 发票号码 问题
类型 发票金额 税额 购货方纳税人名称 销货方纳税人名称 软盘数据（电子数据） 移送人 签收人 移送协查结果日期 协查结果 移送协查结果人 协查结果接收人 备注





台帐登记人：
注：1、问题类型栏，按下列编号只填写号码：①专用发票代码认证不符。②专用发票号码认证不符。③开票日期认证不符。④销货方纳税人识别号认证不符。⑤购货方纳税人识别号认证不符。⑥金额认证不符。⑦税额认证不符。⑧密文有误。
2、软盘数据（电子数据）栏填写读入协查系统且与专用发票原件相符的软盘数据（电子数据）数量。
3、此台帐由征收、管理部门移送认证系统转入的认证不符、密文有误的专用发票时、组织协查岗位（委托管理岗位）向征收、管理部门移送协查结果时填写。

附件3
专用发票协查表
要求发起协查部门：
要求人 要求时间
纳税人名称 纳税人识别号
发票份数 税额合计
涉嫌违法事实及协查理由：
协查要求：
要求发起协查部门负责人审批意见

年　月　日
注：1、本表为一户一表，涉及多份专用发票的，应当将需协查的专用发票清单附后。
2、此表由稽查局、征收、管理部门、退税部门等根据工作需要要求发起内部生成委托协查时，由各部门经办人填写。
附件4
协查系统内部生成委托协查处理台帐
内部生成委托协查部门：
序号 要求人 受理时间 协查编号 发票代码 发票号码 委托方纳税人 涉及地区 协查理由 发出时间 协查结果返回时间 协查结果 提出要求部门协查结果接收人 接收时间 本方处理情况 备注
税款 滞纳金 罚款 合计






委托协查选票准确率：
台帐登记人：
注：该台帐由组织协查岗位（委托管理岗位）在收到内部生成委托协查资料时按照协查发起部门分别填写。并根据内部生成委托协查结果分部门考核委托协查选票准确率。
附件5
防伪税控认证不符和密文有误
增值税专用发票协查结果通知单

　　　 局：
你局于　　年　月　日转来的防伪税控认证不符和密文有误增值税专用发票　　份，经　　　　 国家税务局稽查局协查（查实），具体确认为：

　　　　　 发票代码　　　　发票号码　　　协查结果








稽 查 局（章）
年　　月　　日
说明：
1、本通知一式两份，一份交征收、管理部门，一份由稽查局存档。
2、本通知由组织协查岗位（委托管理岗位）在收到认证系统认证不符和密文有误委托协查结果后向征收、管理部门提供。

附件6
协查系统受托协查处理台帐

序号 受托登记时间 协查编号 发票代码 发票号码 协查对象 协查类型 批准协查时间 移送调查时间 接收人 调查结果返回时间 协查结果 协查结果审批时间 本方处理情况 移交协查结果时间 录入回复结果时间 备注
税款 滞纳金 罚款 合计




台帐登记人：
注： 本台帐由组织协查岗位（受托管理岗位）在收到受托协查后转检查岗位时、在接收受托协查结果时、在收到“已确定虚开专用发票”信息时、在收到受托稽核系统导入专用发票协查移交检查岗位时、在收到稽查局实施部门或审理部门的《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》及《税收缴款书》复印件时填写。
附件7
企业及增值税专用发票信息查询及结果证明单

受托查询单位
纳税人识别号 纳税人名称
发票代码 发票号码
查
询
事
由



查
询
结
果
证
明





回复机关：（章）
　　　　　　　　　　　　　　　 负责人：
　　　　　　　　　　　　　　　年月日
　　　　　　　　　　　

说明：1、本函由检查岗位在调查过程中对被查企业己办理注销或属非正常户的;对被查企业属于销货方，协查结果为查无此票的，由企业所属税务机关填写。
2、本表为一户一单，涉及多份专用发票的，应当将需协查的专用发票清单附后。
3、在查询事由中填写需查证的情况，包括企业的现状、调查专用发票的真实性、申报纳税（抵扣）情况等。
附件8
企业信息查询及结果证明单

受托查询单位
纳税人识别号 纳税人名称
查
询
事
由



查
询
结
果
证
明





回复机关：（章）
　　　　　　　　　　　　　　　 负责人：
　　　　　　　　　　　　　　　年月日
　　　　　　　　　　　

说明：1、本函由检查岗位在调查过程中对被查企业属于查无此户的，经税务登记部门核实后，由企业所属税务机关填写。
2、本表为一户一单。
3、在查询事由中填写需查证的企业情况。
附件9
税 务 协 查 报 告

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协查编号 纳税人识别号
纳税人名称 登记注册类型
法定代表人 纳税人地址及联系电话
检查人员 检查时间