律师协会会员处分规则
中华全国律师协会
律师协会会员处分规则
（1999年12月18日第四届中华全国律师协会常务理事会第五次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了切实履行律师协会的职责，发挥行业自律师的作用，规范对违法违纪会员的处分工作，维护律师行业执业秩序，根据，中华人民共和国律师法》和《律师协会章程》的有关规定，制定本规则。
第二条 律师协会会员，违反《律师法》和《律师协会章程》、《律师职业道德执业纪律规范》的有关规定，应受律师协会处分的，适用本规则。
第三条 各级律师协会实施处分，必须以事实为根据，以法律为准绳，坚持教育与处分相结合，遵循客观、公证、公开的原则。
第二章 处分的种类和适用
第四条 律师协会对会员的处分为：
（一）训诫；
（二）通报批评；
（三）取消会员资格。
对违反《律师法》第四十四条、第四十五条及司法部《律师违法行为处罚办法》的律师，律师协会在对违纪会员除予以上述处分外，有权建议司法行政部门给予行政处罚。
第五条 会员有下列行为之一的，视情节轻重予以处分：
（一）违反《律师法》第四十四条、第四十五条和其他法律法规规定的；
（二）违反《律师协会章程》以及不履行会员义务的；
（三）违反律师职业道德和执业纪律的；
（四）严重违反社会公共道德，影响律师职业形象和荣誉的；
（五）有其他应受处分的违纪行为的。
第六条 会员有应有处分的行为，并有下列情形之一的，予以从重处分：
（一）拒不执行律师协会纪律委员会处分的；
（二）造成严重后果的；
（三）对投诉人、证人打击报复的；
（四）曾因违法违纪受过纪律处分或行政处罚的；
（五）案发后订立攻守同盟或隐匿证据材料、阻挠调查的。
第七条 会员有应受处分的行为，并有下列情形之一的，可以从轻、减轻或免予处分：
（一）主动承认错误的；
（二）情节显著轻微的；
（三）及时采取有效措施，防止不良后果发生或减轻不良后果的。
第三章 处分的管辖
第八条 设区的市的律师协会管辖下列案件：
本市律师协会的会员有本规则第五条之行为，应予训诫、通报批评处分的。
第九条 省、自治区、直辖市律师协会管辖下列案件：
（一）本地区的会员有本规则第五条之行为，应予“取消会员资格”处分的；
（二）司法厅（局）直管律师事务所律师有本规则第五条之行为，应予处分的；
（三）认为应由其直接处分的本地区的会员违纪案件。
第十条 中华全国律师协会管辖下列案件：
（一）在全国律协登记的团体会员有本规则第五条之行为，应予处分的；
（二）司法部直管律师事务所律师有本规则第五条之行为，应予处分的；
（三）认为应由其直接处分的案件。
第十一条 地方律师协会发现受理的案件不属于其管辖的，应告之当事人到有管辖权的律师协会投诉。因管辖发生争议的，由争议双方协商解决，协商不成的，报请共同上一级律师协会指定管辖。
第四章 处分的实施机构
第十二条 中华全国律师协会及地方各级律师协会设立纪律委员会。
第十三条 中华全国律师协会，省、自治区、直辖市律师协会，设区的市律师协会纪律委员会分别由十五名、九名、七名委员组成。
第十四条 律师协会纪律委员会主任、副主任由律师协会常务理事会提名，经理事会选举产生；
律师协会纪律委员会的其他成员常务理事会指定，任期与律师协会理事任期相同。
第十五条 律师协会纪律委员会的人选名单应报同级司法行政部门和上级律师协会备案。
第十六条 各级律师协会纪律委员会下设办公室。办公室是纪律委员会的常设办事机构，主要负责以下工作：
（一）办理投诉、举报和有关部门移送的违纪案件受理手续；
（二）制作纪律委员会评审记录，制作、送达处分决定书及有的文书；
（三）向律师协会纪律委员会提交年度处分工作综合分析报告；
（四）与纪律处分工作有关的其他事项。
第五章 回避
第十七条 纪律委员会委员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人也有权申请其回避：
（一）本案投诉人或当事人的近亲属；
（二）本人或近亲属与案件有直接利害关系的；
（三）与本案当事人在同一律师事务所执业的；
（四）其他可能影响案件公正处理的。
前款规定，也适用于纪律委员会办公室工作人员。
第十八条 纪律委员会主任、副主任的回避由同级律师协会常务理事会决定；
纪律委员会成员和其他办案人员的回避，由纪律委员会主任决定。
对提出回避的申请，应当及时审查，在收到回避申请的十天内作出是否准予回避的决定，并记录在案。
第六章 受理和立案调查
第十九条 各级律师协会纪律委员会办公室应当公布投诉电话，指定专人负责受理投诉。
第二十条 投诉人可以采用信函、电话或直接来访投诉，也可以委托他人投诉。受理投诉的纪律委员会办公室有权要求投诉人尽可能提供具体的事实和有关证据材料。
第二十一条 律师协会纪律委员会在受理案件时，必须作到：
（一）受理当面投诉、举报的，应当由专人接待，认真作好笔录，必要时征得同意可以录音。接待投诉、举报时，无关人员不得在场旁听和询问；
（二）对于信函投诉和举报，应当建立收发、登记、转办和保管等工作制度。电话投诉、举报的，要耐心接听，认真记录。
（三）受理案件，纪律委员会办公室应当填写受理登记表。依照管辖规定，属于本会查处范围的，应当在七日内立案。
（四）对违纪事项进行调查核实；
（五）提出调查处理报告，报纪律委员会审议。
第二十二条 不予受理的投诉为：
（一）认为有违法、违纪的事实，但不符合管辖规定的；
（二）投诉材料线索含糊、事实不清，又不能提供基本证据材料的；
（三）其他不予受理的投诉。
对于不予受理的，应在十天内主动向投诉人说明不予受理的理由，如需移送司法行政部门、有管辖权的律师协会的，要制作移送文书，移送给有关部门处理。
第二十三条 投诉、举报的案件涉及违反司法部《律师违法行为处罚办法》可能构成刑事犯罪的，或有重大社会影响的，应及时报告同级司法行政部门和上级律师协会。
第二十四条 不得私自摘录、复制或泄露投诉、举报或移送材料。严禁将投诉、举报或移送的材料转给当事人。向当事人调查时，也不得直接出示投诉、举报材料及其复印件。在调查中确实需要当面核查的材料除外。
第二十五条 会员因违纪立案后，纪律委员会应于十日内向当事人发出通知，责令当事人及其律师事务所负责人到律师协会说明情况，回答质询，并提供书面报告。
第二十六条 纪律委员会必须全面、客观、公正的进行调查搜集有关证据。当事人或者有关人员应当如实回答调查人员的询问，并协助调查，不得阻挠。调查应当制作笔录。
调查案情时，应由不少于两人同时参加，并出示律师协会出具的介绍信函。
第七章 处分的决定及程序
第二十七条 调查终结，纪律委员会应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确认该会员违反本规则第五条所规定的行为的，视行为性质、情节，予以训诫、通报批评、取消会员资格的处分；
取消其会员资格的，应同时提请司法行政部门吊销其律师执业证书；
（二）确认该会员承担了并不精通的业务，对客户造成了损失的，视性质、情节作出处分的同时，应指令当事人在规定的时间内接受专业训练，考核合格后方可继续该项业务。
（三）确认该会员不具备律师基本素质和能力，不能胜任律师工作的，可建议司法行政部门暂缓注册或停止执业；
（四）确认违法违纪事实不能成立或违纪行为轻微的，分别作出撤消案件或不予处分的决定，并作好善后工作。
第二十八条 纪律委员会在作出处分决定前，应通知当事人本人及律师事务所负责人到会陈述、申辩。当事人放弃陈述或申辩权利的，不影响作出决定。
第二十九条 纪律委员会作出取消会员资格决定前应事先征询有关司法行政部门的意见，并报送有关材料。
第三十条 纪律委员会在作出取消会员资格决定前，应当告之当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，纪律委员会应当组织听证。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在纪律委员会告之后的三日内提出；
（二）纪律委员会应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行；
（四）举行听证时，纪律委员会办公室的调查人员提出当事人违法、违纪的事实、证据和处分建议；当事人进行申辩和质证；
（五）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。
第三十一条 听证结束后，纪律委员会依照本规则第二十七条的规定，作出决定。
第三十二条 纪律委员会作出处分决定，应当开会集体讨论决定，会议至少应由三分之二的委员出席，处分的决定由出席会议委员的三分之二以上的多数通过。
第三十三条 纪律委员会成员及其工作人员应当严格遵守工作纪律，对处分评议情况应当保密。
第三十四条 处分决定通过后，应当正式制作处分决定书。决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的九殒、性别、年龄、住所和所在律师事务所；
（二）违反法律、法规、规章或者律师协会章程及其他行业规范的事实和证据；
（三）处分决定；
（四）不服处分决定，申诉的途径和期限；
（五）作出处分的律师协会名称和作出决定的日期。
第三十五条 处分决定书由该律师协会纪律委员会主任签发，会长核发后，应当在十五日内送达当事人及其所在的律师事务所同时将决定书及证据材料副本报同级司法行政部门和上级律师协会备案。
处分决定书除直接送达外，可以委托当事人的所在单位或所司司法行政部门送达，也可以邮寄送达。
第三十六条 送达处分决定书时，必须有送达回执。由受送达人在送达回执上注明收到日期并签名盖章，受送达人在送达回执上签收日期为送达日期。
受送达人拒收时，可由送达人在送达回执上注明情况后，交由受送达人所在单位代为签收，代为签收日期为送达日期。
将处分决定书采用邮寄方式投递至受送达人住所地或惯常通迅地址的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。
第三十七条 被处分的律师对处分决定不服的，可以自收到处分决定书之日起十日内，书面向作出决定的律师协会提出申诉。
第三十八条 申诉由该律师协会会长、副会长、秘书长及纪律委员会成员开会集体决定，至少应由三分之二的人员出席，并以无记名投票的方式表决，由出席会议的三分之二以上多数通过。申诉决定应于收到申诉申请后十五日内作出。
第三十九条 对于由纪律委员会查实并予处分的违法违纪的会员，因投诉调查、听证所发生的一切费用，由当事人所在的律师事务所承担，律师事务所承担费用后可以向当事人追索。
第四十条 发生法律效力的处分决定由直接管理被处分会员的律师事务所或律师协会执行。
第八章 附则
第四十一条 本规则自二000年一月一日起实施，原各级律师协会自行制定的会员惩戒（处分）的规定同时废止。
第四十二条 本规则由中华全国律师协会常务理事会负责解释。
浅议我国听证制度存在的问题及立法完善
——以限权与护权的宪政理论为视角
摘要：对于听证制度的一些负面现象，当前大多数学者建议法治化，以发挥其优势，而在法治化中，以限制公权力为价值取向。本文主要是从宪政的角度，以公权力和基本权利之间的关系为出发点，论述听证制度对实现二者协调的重要性。只要这样，才可以走出限权和护权的理论困境，准确把握二者的关系。
关键词：听证制度 宪政 公权力 权利
一、对行政权限制的四种方式和优缺点分析
现代民主社会，人们主要通过以下四种方式实现对行政权力的控制：1、周期性的选举行政领导人；2、立法权和司法权对行政权的监督和制约；3、通过保障公民基本权利，限制公权力对私人领域的干涉；4、行政决策过程中，公民的广泛参与。与这四种方式相对应的核心制度分别是：选举制度、分权制约制度、行政诉讼和违宪审查制度、公决和听证制度。随着行政权的急剧扩张，前三种方式对行政权限制的缺陷变的十分明显，公决和听证制度日益重要。
选举制度的优点在于公民自由地行使其政治权利，公共理性和公共利益对其限制较小，是一种完全的意思自治，缺点在于其限制是一种威慑性的，没有规范化的限制效力。分权制约制度的优点是高效规范，正如孟德斯鸠所说：“限制权力滥用最有效的方法是以权力制约权力”。缺点在于它是公权力的自我限制，缺乏对公民基本权利的直接保障。行政诉讼和违宪审查制度优点在于它既限制了公权力，又保障了公民基本权利，具有重要的意义。缺点在于它通常是一种事后救济，对个人基本权利的处分，依据司法理性，而非个人自治的结果。公决和听证制度的优点在于公民频繁参与到行政决策中，是一种事先监督，对基本权利的处分体现了自治的因素，缺点在于决策过程中理性化和效率较低，个体利益保护严重。
二、听证制度的发展和我国听证制度的现状
（一）行政权的扩张和听证制度的发展
任何一种事物，“其生也有自来，其逝也有所为”，就听证制度而言，法学界普遍认为，其传统可以追溯到英美法最初的起源。英国普通法中的自然公正原则是西方听证制度最早的法律基础，而之后的美国“正当法律程序”又深化了这一法理基础；在大陆法系国家，法治国理论，特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供了法理基础。
从上世纪三十年代开始，随着福利国家的提出和行政权的扩张，前两种方式由于以上的缺陷，对行政权力的限制出现软弱，如社会福利分配问题等，这也间接导致了违宪审查案件的增多。频繁的违宪审查伤害了法律和行政的稳定性，事后救济的弊端日益显露。民主制度的发展，人们也希望参与到决策中去，特别是科技的发展，为公民的广泛参与，实现更高程度的民主提供可能。作为公民民主参与公共管理重要形式之一的听证制度，对限制行政权扩张和提高公民自治程度，提供了重要支撑。
1946年美国在《联邦行政程序法》中确定了行政听证制度，随后德、日等国家效仿美国的做法相继以立法的形式在各自制定的行政程序法中明确规定了此制度。
（二）我国听证制度的现状
1、价格听证会
在我国，投资审批与定价均属于政府权力，一般由政府计划管理部门掌控，某些领域（如电信、民航等）则由计划管理部门与产业管理部门分享。根据《价格法》的规定，近年来各级计划管理部门在确定价格之前纷纷采取了听证会形式。然而，这种形式的听证会应有一定的限制性，当涉及有关部门究竟应该继续维持价格管制还是实行市场定价这样的根本性问题时，仍由掌控有价格管制权的部门来主持听证会。由于“自己当自己案件的法官”和先判后审的原因，听证会实际上很难对政策制定产生实质性的影响，甚至使人们对流于形式的听证会产生排斥情绪。
传统上，民航、铁路、电信与电力等行业均被视为政府应该加以管制的行业，而在政府管制框架中，最为重要的管制手段是事先的价格与准入控制。对价格的改革，可以说是管制方式改革的启动点，对市场结构、政府管理方式、政府机构、执法手段、竞争政策、管制框架、公共事业的发展、消费者权益等都带来很大的影响，如近年来市场上激烈的价格竞争和政府管制政策的调整。
虽然我国基础设施行业传统管理体制的弊端近年来屡遭学术界与社会各界的批评，国务院也开始对垄断行业进行全面的改革，并相继出台了改革的指导文件，但是就听证制度而言，只是孤立地在就价格论价格，只是在考虑政府指导价的浮动范围问题。由于听证会的范围被人为地预先划定，使我们失去了对传统垄断行业进行通盘改革的思考机会，也使听证会失去了应有的作用。至于行业重组、脱钩与监管机构改革等问题则被放在其他的环境下分别单独处理，这样，不但人为加大了改革的成本，也使各种制度之间失去了联动改革的机会，容易造成彼此之间的矛盾与冲突。
2、行政处罚听证会
自《行政处罚法》第一次确立了听证制度以来，中国学界就开始建立和完善行政听证制度，如近年来立法者对“制定一部统一的行政程序法”的呼声越来越强烈，为听证制度的发展提供了一个契机。
目前，仅有《行政处罚法》中规定了行政听证制。《行政处罚法》第42条规定：“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的依照治安管理处罚条例有关规定执行。”可见，听证在适用范围上规定过窄，但从“等”字的规定来看，它在规定之初就留有了相当的立法余地。我们完全可以考虑在今后的立法和实践中将听证程序的适用范围扩展到其他的具体行政行为，乃至抽象行政行为。
2000年3月15日由九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第58条明确规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这已表明我国法律已经确定了行政立法应当有“听取公民意见”的过程及相应的形式。
在《行政处罚法》实行后，有些地方的行政主管部门开始了对某些行政行为进行听证的实践，甚至做出了有关听证的具体规定，特别是关于强制拆迁的赔偿数额方面。如：江苏省物价局于1998年制定了专门的《江苏省公用事业价格决策听证暂行办法》。
三、我国听证制度中存在的问题和完善
（一）听证制度中存在的问题
由于过去一段时间内计划经济在国内占主导地位，反映在行政领域就表现为政府的指令性计划或命令性计划等，这也影响了行政机关长期以来轻视行政相对人在行政法律关系中的地位及作用的观点。伴随着中国法治的发展，“依法治国”的思想已深入人心，人们开始对行政机关的行政行为是否遵循有关法律规定及于关注，知情权作为公民享有的一项基本权利，显得越来越重要。但由于行政机关长期以来形成的错误认识，听证制度作为公民了解政府有关信息的制度性保障，在实践中未得到有效执行。存在的问题主要有：
1、正式的听证制度仅在《行政处罚法》中有所规定
正式的听证制度仅在《行政处罚法》中有所规定，其余尚处于立法实践阶段，这就使得有些行政机关对其持漠视的态度，该听证的未听证，或者无故拖延听证等情况时有发生，再加上对行政相对人的轻视态度，听证制度在我国行政机关的执行状况不理想。
2、行政首长制在听证过程中仍占主导地位
目前，学者们的争议焦点主要集中在“听证笔录是否作为行政机关做出行政决定的唯一依据”，从西方的案件排它性原则来看，听证笔录为行政机关做出行政决定的唯一依据。但就中国的国情而言，行政机关系统长期奉行行政首长制，在听证结束后，行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决。另一方面，听证后采纳证据、认定事实仍不能避免，原因在于中国公民的法律意识不强、总体素质较低，要完全依赖于听证过程中质证的证据做出行政裁决尚不可能作到。
3、公民听证意识有待相对较低
近年来全国各地掀起的“听证会热”为我国听证制度作了一次广泛的宣传。不尽人意的是这些听证会在举行过程中存在着不少违反听证程序的做法，媒体对听证制度认识上存在误区从而导致了错误报道，混淆了广大人民对听证制度的认识，误将听证会等同于一般的座谈会，这对听证制度在我国的发展是极为不利的。因此进一步规范听证会的制度刻不容缓。同时加强全民的普法教育，提高全民总体素质也十分必要。
4、对听证主持人缺乏相应的制度性保障
听证程序的实施质量如何，在相当程度上取决于听证主持人，他与程序公正紧密相关。正如美国学者伯纳德•施瓦茨教授所强调的，“由公正、超党派的审讯官主持的公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所做的裁决一样，行政官员在听证中所做的裁决也必须由公正、超党派的审讯官做出。如果审讯官或者行政机关受到法律偏见的影响，那么行政裁决则是无效的。”为了确保听证主持人的独立性，首先必须在制度上确保其能独立地行使有关听证的权利，这就有待于在今后的立法中加强和确保听证主持人法律独立性的相关法律制度，实现听证主持人制度化。而另一方面，提高行政官员队伍自身的整体素质也是不可或缺的条件。
（二）对听证制度的一些完善
1、广泛开展全民听证制度的宣传活动
有关政府部门应积极组织行政庭工作人员深入群众，宣传法律法规。认真听取群众意见，并将意见即时反馈给主管政府。一方面可以解决听证代表制中存在的不具广泛代表性的难题，另一方面听证主持人可针对双方当事人争议的焦点提前做好准备，从而在听证过程中正确地引导听证会的顺利进行，实现行政听证制度的公正与效率的。
2、建立相应的违反听证程序的救济制度与之相配合
有权利就有救济，否则权利难以得到及时、合理的保障。在实践中违反听证程序有两种情形：一是应当听证而未听证；二是在听证中违反听证程序的法律规定。针对此，笔者建议，可在今后的《行政诉讼法》和《行政复议条例》中增加相应的条款规定，完善其相应的救济法律制度。
3、确保行政听证制度法制统一性
程序的价值在于落实法律的执行，在以《行政处罚法》为突破口的各种单行行政法律、法规中分别规定相应的听证制度，在实践中具有较强的可操作性。然而由于出发点不同，会出现相互矛盾的情况，因此在将来要修定的《行政程序法》中对行政听证制度的定义、基本原则、基本步骤等做出详细的明确规定显得十分必要。
四、从宪政角度对听证制度的认识
宪政的核心思想是限制公权力，保障公民基本权利，本文正是从这个角度，以文章上部分为基础，对我国听证制度做一个简单的评价。
（一）听证会和公民基本权利
举行听证会，不仅仅是为了保障公民的知情权。理由如下：大部分行政行为会对公民基本权利产生限制，合法的行政行为意味着在宪法和法律允许的范围内进行了限制。从法理上说，法律应尽可能扩大公民的自由，对其的限制是迫不得已的。就公法和私法而言，公法应该充分当事人的自由选择，表现为对当事人权利和自由的尊重，同时由于公权力本身的局限，特别在经济领域，需要注重个人自治。听证会制度，在行政权力扩张的背景下，无疑成为克服公权力运行缺点，保障个人权利和发挥个人作用的重要制度。
（二）公权力和公民基本权利的协调
尽管听证会体现了政府决策的民主化，但是听证会本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、机会均等、多数决定原则之上的决策程序，而听证会只是政府机关决策前的一种征求意见程序，听证会本身并不决策。正因为如此，听证会的运作过程与民主的运作过程存在着很大的差别。比如，民主决策过程由投票产生代表，每名代表有同样的投票权，而听证会的参加人由政府机关选择，参加人以其专业知识而不是投票权影响决策；民主必须根据多数人的意见决策，而听证会完全有可能采纳少数派的意见。这样，听证会的参加人构成及其专业素质对于听证会的成功与否就具有决定性的作用。以摇号、抓阄、抽签或者选举等“民主”方式选择听证会的参加人，首先就是对听证会程序与民主程序的一种误读和错误嫁接。
实际上在听证制度中以民主的方式过于追求对公权力的限制，不仅降低了行政效率，对个人自治的过分张扬，也不利于对公共利益的保护，以此，必须注重权力和权利的协调。协调主要有以下两种方式：违宪审查制度和听证制度。在违宪审查中，判断某一个涉及对基本权利可能做出限制的公权力行为是否违宪，通常采取的标准是比例原则和利益衡量理论，即在正当目的前提下（通常是公共利益需要），最低限度基础上，把对某一项基本权利进行限制所获得的利益和由于该限制所丧失的利益进行比较，在可以判断前者的价值高于后者的情形下，才对该项权利做出适当的限制。在听证制度中，主要通过听证程序的设置和听证者的意见对行政决策的拘束力来实现的。
（三）听证程序的意义
即使在一个高度法治化的国家里，由于人性和利益的驱动，我们很难确定的说某个行政行为完全排除了不合理因素的干扰。如卢梭所说，“一个国家官员代表了三种意志，一是他本人的，一是他所在集团的，一是国家的”。行政权本身就含有大量的自由裁量权，它的扩张必然引起人们的担忧。由于违宪审查的事后救济和非专业化特点，听证制度迅速发展起来。但另一面，与违宪审查相比，听证制度中对公权力的限制理性化较低，在听证中权利对权力的约束不同于司法。即在违宪审查中，被法院认为合法和合理的行政行为，有可能在听证中被否决（当然听证参加者不具有决定权），原因在于听证结果是意志自由选择下的结果。
