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江苏省连云港市人民政府


连政发〔2004〕202号

市政府关于印发《连云港市人民政府关于加强行政效能建设的若干规定》的通知

各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市人民政府关于加强行政效能建设的若干规定》已于2004年9月12日经市十一届政府第28次常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合实际，认真遵照执行。


关于加强行政效能建设的若干规定


第一章 总 则 第一条 为切实加强行政机关效能建设，转变工作作风，提高工作效率，规范行政行为，促进依法行政，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》等有关法律、法规的规定，制定本规定。第二条 本规定适用于本市行政区域内的各级行政机关（包括垂直管理的行政机关）、具有行政管理职能的事业单位（以下简称行政机关）及其工作人员。第三条 行政机关要建立行政效能建设领导负责制，主要负责人对本机关效能建设负有组织领导职责，本机关效能建设情况应当作为考核其政绩的重要依据。第四条 加强行政效能建设工作，由各级人民政府组织实施，行政机关各负其责。 第二章 制度建设 第五条 完善行政决策制度。各级行政机关应当制定工作规则，建立和完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证、决策反馈的行政决策制度。第六条 建立岗位目标责任制。行政机关应当依照法律、法规、规章等规范性文件的规定，将经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等工作职责分解到各个岗位，工作人员应当严格依法履行岗位职责。第七条 实行政务公开制度。行政机关应当制作办事指南，在醒目位置标明职责范围、办事程序、办事依据、办事时限和办事要求。对涉及经济和社会发展全局、与群众利益密切相关的重要事项的决策，应当通过听证会、论证会等形式广泛征求意见。重大决策、重要管理事项，应当利用各种形式及时向社会公布。第八条 实行服务承诺制。行政机关应当公开承诺服务的内容，并严格遵守承诺，一旦违反承诺，应当承担相应责任。第九条 实行挂牌和持证上岗制度。行政机关工作人员办公桌上应统一放置设有本人照片、姓名及职务的标示牌，在工作时间统一佩戴有本人照片、部门名称、本人职务及姓名的胸牌。第十条 实行首问负责制。管理相对人到行政机关办事时，第一个接受询问的本机关工作人员即为首问责任人。凡请求和询问的事项属于本人职责范围内的，首问责任人应当严格按照“限时办结”和“一次性告知”等制度予以办理；凡请求和询问的事项不属于本人职责范围，但属于本机关职责范围的，首问责任人应当负责引导或帮助联系；凡请求和询问的事项不属于本机关职责范围的，首问责任人也要热情接待，准确告知应找的相应部门，给予必要的帮助。第十一条 实行限时办结制。行政机关及其工作人员对管理相对人的办事申请，如果申请材料齐全，符合法定形式，应当本着简捷快办的原则进行办理。凡法律、法规、规章和规范性文件明确办事时限的，必须在时限内办结；法律、法规、规章和规范性文件没有规定办事时限的，要从实际出发，规定具体办理时限，予以公布，并严格执行。如果行政机关对管理相对人的办事请求超时限办结，在规定时限内又没有提出意见的，应当视为同意。第十二条 实行“一次性告知”制度。行政机关及其工作人员对管理相对人的办事申请，如果申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。管理相对人可以查询与自身利益相关事项的办事进度和结果，承办人应当如实告知。但涉及保密内容的除外。第十三条 实行否定报备制。行政机关工作人员根据有关规定，对管理相对人的办事请求决定不予办理的，应当将否定的情况及理由书面报本机关领导，按领导要求在规定时限内向管理相对人说明理由。第十四条 实行AB角工作制。行政机关对每个职位应当明确AB两个负责人，当A不在单位时，必须由熟知A角业务的工作人员代为行使职权。第十五条 健全机关内部管理制度。行政机关要加强自身建设，依法、科学、合理划分各个行政管理事权，完善文书管理、会务管理、电子政务、人事财务、审计监督、廉政建设等内部管理制度，推行行政管理标准化制度，全面提高工作效率。第十六条 完善行政执法责任制。行政执法机关应当依法界定行政执法职责，科学设立行政执法岗位，明确执法责任制，健全行政执法主体、行政执法人员资格管理和亮证执法制度，完善行政执法检查、调查、取证、集体研究、行政处罚等执法程序制度，规范行政执法行为。第十七条 严格执行行政过错责任追究制度。行政机关应当建立行政过错责任追究制度，明确过错责任追究的范围、程序以及应承担的责任。第十八条 实施行政效能考评制度。行政机关应当根据各自的工作职责、任务，建立健全科学、量化、可操作性强的效能考评制度。 第三章 监督检查 第十九条 各级行政监察机关负责对辖区内行政效能建设工作实施监督检查，具体负责对行政机关及其工作人员违反本规定的投诉的受理和调查。各级行政机关内部应当建立各负其责、齐抓共管的领导体制和工作机制，搞好自我检查工作。第二十条 行政效能监察工作，在本级人民政府和上级行政监察机关的统一领导和指导下进行。第二十一条 行政效能监察工作的内容主要是：（一）受理公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为的投诉；（二）检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为；（三）根据检查、调查结果，对行政机关及其工作人员在行政管理过程中存在影响行政效能的问题和行为依法作出处理或者提出监察建议。第二十二条 行政监察机关检查、调查行政机关及其工作人员在行政管理过程中影响行政效能的问题和行为时，重点检查、调查以下内容：（一）是否依法履行职责，对管理事项及时制定措施，做出决定，是否做到主体合法、内容合法、程序合法；（二）有关行政效能方面的各项管理制度是否健全、科学并得到有效执行；（三）是否依法公开与公民、法人、其他组织的权利义务密切相关的有关事项；（四）是否按规定或约定时限完成工作计划、工作任务和工作目标；（五）完成的工作是否达到质量要求及取得预期效果；（六）涉及多个部门的管理工作运转是否协调、有序、规范；（七）其他影响行政效能的事项。第二十三条 行政监察机关按下列方式开展行政效能监察工作：（一） 对行政机关依法履行职责的情况进行全面检查；（二）对行政机关履行某项职责、落实某项工作、作出某项具体行政行为的情况进行专项检查；（三）对行政效能投诉反映的问题进行调查; （四）对涉嫌违反行政纪律、应当追究行政责任的影响行政效能的行为进行调查。第二十四条 行政监察机关开展行政效能监察工作，可以组织有关国家机关工作人员、社团组织工作人员、相关专业人员，或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员及有关社会人士参加。第二十五条 对行政效能投诉，行政监察机关应当在受理后及时确定办理方式。重要、复杂的投诉，由行政监察机关直接办理；一般性的投诉，转有关行政机关办理。第二十六条 行政监察机关直接办理的行政效能投诉，经初步调查认为有违反行政纪律事实、需要追究行政纪律责任的，应当依法予以立案调查。第二十七条 行政监察机关对检查或调查事项涉及的单位及其工作人员和其他相关人员有权进行询问，就涉及的问题作出解释和说明；行政监察机关可以要求被检查单位限期就检查事项进行自查并提交自查报告。第二十八条 行政监察机关在检查、调查过程中，发现被检查、调查单位有违反法律、法规、规章和行政纪律行为的，有权发出《监察通知书》，责令被检查或调查单位停止该行为。第二十九条 行政监察机关可以根据检查或调查结果依法作出监察决定或者提出监察建议。作出重要监察决定或提出重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级行政监察机关同意。第三十条 行政监察机关有权对被检查、调查单位执行监察决定和采纳监察建议的情况进行监督检查。第三十一条 对不配合或阻挠行政监察机关开展行政效能监察工作的，行政监察机关可以责令有关部门或人员改正，并视情节轻重依法对有关部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员按干部管理权限依法给予行政处分。 第四章 责任追究 第三十二条 行政机关及其工作人员必须依法行政，行政行为违法的，应当追究行政过错责任。第三十三条 行政机关应当成立行政过错责任追究领导小组，由单位领导班子成员、监察、法制、人事等部门负责人共同组成，主要履行下列职责：（一）决定是否对行政过错行为进行调查；（二）审议调查或审理报告；（三）作出处理决定。第三十四条 行政过错责任追究领导小组的办事机构由监察、法制、人事部门等工作人员组成，主要履行下列职责：（一）受理检举、控告和投诉；（二）调查行政过错行为；（三）草拟调查报告、提出处理意见。第三十五条 行政行为有下列情形之一的，应当承担行政过错责任：（一）发布规范性文件和规定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的；（二）作出的具体行政行为，经行政复议，上级机关变更原处理决定，或撤销发回重新作出具体行政行为的；（三）作出的具体行政行为，经行政诉讼，被人民法院判决撤销、部分撤销发回重新作出具体行政行为的；（四）违反行政效能建设有关制度规定的；（五）公民、法人和其他组织投诉、检举、控告经查实的；（六）在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中，被认定错误，要求予以调查处理的；（七）上级机关要求予以调查追究的。第三十六条 行政过错责任追究方式分为：（一）责令作出书面检查；（二）通报批评；（三）取消当年评优评先资格； （四）扣发奖金；（五）调离工作岗位或停职离岗培训；（六）给予行政纪律处分。以上追究方式可以单处或并处。第三十七条 行政过错责任追究，应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。第三十八条 因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究过错责任人的赔偿责任。第三十九条 行政过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理：（一）一年内出现两次以上应予追究的行政过错情形的；（二）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的；（三）对控告人、检举人、投诉人打击、报复、陷害的；（四）在履行职责过程中有徇私舞弊行为以及收受当事人财物、参加当事人提供的旅游、娱乐等活动或者接受可能影响公正执行公务的宴请的。第四十条 行政过错责任人主动发现并及时纠正错误，未造成重大损失或不良影响的，可以从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。第四十一条 有下列情形之一的，不追究具体行政行为人的行政过错责任：（一）行政管理相对人弄虚作假，致使具体行政行为人难以识别，无法作出正确判断的；（二）法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不具体，致使具体行政行为人理解错误的；（三）出现意外或不可抗力因素致使行政过错情形发生的。第四十二条 检举人、投诉人、控告人对不予受理决定不服，或认为不便向作出具体行政行为的机关提出检举、投诉、控告的，可向行政监察机关检举、投诉、控告。行政监察机关收到检举、投诉、控告后，应当责成作出具体行政行为的机关及时处理或者直接受理。对行政主要负责人及其副职的检举、投诉、控告，应当由同级行政监察机关办理。行政监察机关办理的案件，涉及行政纪律处分的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。第四十三条 对行政过错责任人的处理决定，有明确的检举人、投诉人和控告人的，应当告知检举人、投诉人和控告人。第四十四条 行政过错责任人有陈述权和申辩权。对行政处分决定不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。第四十五条 对行政过错责任人作出的处分决定，依照人事管理权限，应报送行政监察机关、组织和人事部门备案。第四十六条 行政过错责任追究，法律、法规和规章另有规定的，从其规定。 第五章 附 则 第四十七条 本规定由市监察局负责解释。第四十八条 本规定自2004年10月1日起施行。
　

约会强奸的法律思考

王克先


[内容摘要]近年来约会强奸频发，成了人们关注的社会现象。约会强奸并非法律概念，只是强奸的一种形式，它是指男女在聚会过程中，男方以暴力、胁迫或者其他手段，违背妇女意志，强行与妇女性交的行为。太平盛世治安状况良好，彼此认识或接触的男女之间发生强奸的机会反而比陌生男女多，而且比遭陌生人突袭更难防范。强奸罪的本质特征是违背妇女意志，强行与妇女性交。男人应当明白，女性与你牵手不等于同意与你亲吻，与你亲吻不一定可以有进一步的亲热，同意你脱去她的上衣不意味同意你脱她的裤子。所以说，有时候亲呢与犯罪只是一念之差，一步之遥。

[关键词] 约会强奸；思考；认定


一、约会强奸现象概述。
　　说到强奸罪，总是可以听到这样的说法：现在居然还有强奸？言下之意，现在的男人解决性需求，有多种途径，不必冒着犯罪的风险。话虽不错，但近几年各地约会强奸频发也是事实，约会强奸成了人们关注的社会现象。约会强奸，顾名思义，就是男女约会时发生的强奸。约会即朋友相约会面，但本文所称的约会不单是朋友相约，而是指男女单独相处。下面是见之报端的几例约会强奸（受害人均为化名）：
1、方轻帆是深圳某外资公司一位漂亮的未婚白领，为了强化英语口语，报名参加了一家英语俱乐部。1998年8月15日下午，认识不到一个小时的外籍人士张航邀方轻帆到其家吃晚饭，吃过饭方轻帆正要告辞，张航却拉住了她，身高一米八零的张航将方轻帆往床上一抛，随后扑了上去。方轻帆被张航强奸6次，几次昏死过去。2000年6月，深圳市中级人民法院以张航犯强奸罪，判处其有期徒刑12年。
2、2007年5月29日中午，杭州某环保科技公司经理陈某请某汽车服务公司副总霍某吃饭，霍某对本公司年轻漂亮的女业务经理孙艳垂涎已久，趁机将其一起带上。酒量甚好的霍某见其余三人已醉得一蹋糊涂，于是将三人带到足浴馆足浴。很快，陈某、叶某和孙艳都沉睡过去。霍某趁孙艳喝酒过多无力反抗，与她发生了性关系。接着，陈某趁着酒兴，也与孙艳发生了性关系。后孙艳报警，霍某、陈某被捕。
3、2008年11月4日晚，泉州鲤城某超市营业员朱某约女同事陈某到其租房做客。朱某拿出麻辣羊肉串，两人边吃边聊。满嘴麻辣的陈某想喝水，朱某却说：“先帮忙把葡萄洗了，再回来喝水吧。”陈某拿起葡萄到走廊水池清洗。趁此机会，朱某拿出一个小药瓶，朝开水杯倒下大半瓶药液。洗完葡萄，陈某拿起水杯一饮而尽。过了一会，陈某迷迷糊糊躺下睡觉。朱某与陈某发生了性关系。后陈某报案，法院认定陈某犯强奸罪。
4、女教师夏某上网时认识了自称大学生的朱某，一段时间下来，夏老师对朱某颇有好感，两人成了网络爱侣。终于有一天，朱某到无锡入住一家酒店，提出要与夏老师见面。夏老师前往赴约。朱某利用夏老师要面子，怕隐私被人知道的心理进行威胁，强迫与其发生了性关系。直到5天后，夏老师才下决心报警。法院审理后，以强奸罪判处朱某有期徒刑四年六个月。
5、一对在北京打工的外地男女青年，由于条件所限，他俩与男方的兄嫂一起住在一间房间里，男女青年睡在同一张床上。女青年认为男青年是自己的好朋友，两人同睡只是限于环境，可男青年却认为她是他的女朋友，和自己睡在一张床上，这本身就是性暗示，于是在一天晚上他强行与对方发生了性关系。由于和男方的兄嫂同住一室，女方怕羞没有反抗。后女方报警，法院判男青年犯强奸罪。
6、某男孩和女孩是大学同学，男孩子一直暗恋女孩，但对方有男友。一天，女孩告诉男孩自己和男友分手了。男孩觉得机会来了，于是把女孩约到自己宿舍，要她做自己的女友。女孩不愿意，男孩就强行与她发生了性关系。被捕后，男孩竟然说他的行为不属于强奸，理由是他既没有用绳子把对方捆住，也没有打她，而且对方也没有明显反抗。被问到犯罪动机，他说只要把女孩的身体先占有了，她的心自然也就属于自己了。他还告诉警察，他身边的一些同学就是这么做的，而且成功了。
7、2009年4 月24日傍晚，卢某、陈某、俞某邀女大学生刘琳到浙江新昌某饭店吃饭。卢某是建筑公司项目经理、陈某是职业学校临时工、俞某是建房合作社科长，刘琳是宁波某大学应届毕业生，她因要求安排工作的事有求于他们。席间大家都吃了酒，饭后卢某、陈某、俞某把醉酒的刘琳带到新昌某大酒店，与刘琳发生了性关系。他们离开后，刘琳报了警，卢某、陈某、俞某以涉嫌强奸罪被刑拘。
　　人们普遍接受的强奸情景是：月黑风高，狰狞大汉在阴暗的角落突然袭击女人，强行性交，女人呼救无门，反抗无效，只能就范。正是这一思维约束了人们对约会强奸的认识：不是月黑风高也不是呼救无门，而是在约会之中，男人情欲蠢蠢欲动，女人态度似是而非，在那暧昧的气氛中发生性关系会是强奸吗？更不能想象两个正在谈情说爱的人发生性关系算是强奸。
　　而强奸犯留给人们的印象是：面目猥琐、举止龌龊、粗鲁、心理变态、……，很难把相貌堂堂、衣冠楚楚、谈吐斯文的男人与强奸犯联系在一起。
　　正是由于约会强奸不符合人们头脑中的强奸原型，发生在约会中的强奸就很难被社会认同，一旦约会强奸被暴光，人们往往会持怀疑态度，女人会受到各种的谴责，责备女人不自重不守妇道，甚至指责女人勾引男人。在女人看来，被认识的人强奸是没地方说理的事情，如果与此人关系特殊，就更说不清了，弄不好还把自己搞得身败名裂，故受害人报案的也少。
　　事实上，太平盛世治安状况良好，彼此认识或需要接触的男女之间，发生强奸的机会反而比陌生人之间多，而且比遭陌生人的突袭更难防范。有资料显示，记录在卷的强奸案中，犯罪人为性伴侣的占8.7％，过去的性伴侣（或配偶）占11.5％，男朋友或约会伴侣占16.6％，其他相识占31.1％。也就是说，在认识的人之间发生的强奸案高达67.9％，而陌生人只占32.1％。

二、约会强奸的社会背景。

　　有人称中国正处于性井喷时代，我国的男女关系已从过去的“男女大防”发展到现在的“见面上床”。这话虽然有些过，但确有其一定的道理。
一是观念的巨变：
以前，人们的性观念十分保守，与封建时代相差无几，性是一个极其敏感的词汇，人们羞于启齿。随着改革开放的深入，人们的性观念发生了翻天覆地的变化。
从婚姻的缔结渠道看，二十世纪五十年代组织介绍、媒婆介绍，六七十年代鸿雁传情，八九十年代征婚广告，二十一世纪网络恋爱，……。速度越来越快捷，表白越来越直接。
几次离婚浪潮也冲击了人们的性观念，每次离婚浪潮都是旧的价值体系土崩瓦解新的价值体系形成过程。人们认识到，连婚姻都无法严格约束两性关系，婚姻以外的性关系不是可以更开放、更随意了？
一些新事物如一夜情、网恋等不断出现，极大地冲击着人们的视觉神经和传统道德观念、伦理体系。互联网普及之后，两性话题公然地的摆到人们眼前。一夜情、婚外性行为、同居等等，尽管仍然与正统的社会道德相违背，但已被社会所容忍。
二是客观条件十分便利：
男女大防已经成为古董，夫妻以外的一男一女独处一室已成了正常事。而且现在是一个性感的年代，女人都喜欢打扮自己，什么吊带衣露脐裤超短裤，身上的衣服越穿越少，身体越来越暴露，美容隆胸，凹突有致的身材撩动男人的心。许多人在酒吧或在家里约会还喜欢喝一点酒，以此营造浪漫气氛。可是正象人们所说，“酒能乱性”，一杯酒下肚，平时的胆小鬼也会色胆包天，做出蠢事来。
三是社会对受害女性的不公正评价：
要是约会强奸真的发生了，人们往往认为摊上这种事的女人不是好东西。你打扮得那么迷人，穿着那么性感，动作那么轻佻，眼神那么勾魂，哪个男人不心猿意马，春心浮动？有人说，在一夜情等已经成为另类的时尚的年代里，如果一个女人愿意和自己在深夜独处，任何一个正常的男人都会联想到她一定对自己有那个意思，此时发生了性关系，又怎么能算是强奸呢？又有人说，我请她吃饭，送她礼物，她与我做爱是各取所需理所当然。还有人说，做爱时她既没呼叫，也没反抗，这不就是同意吗？

三、约会强奸的法律认定。

　　约会强奸并非法律概念，只是强奸的一种形式。约会强奸有狭义与广义之分。狭义的约会强奸指发生在有恋爱关系的男女之间的强迫性交行为。广义的约会强奸是指男女在聚会过程中发生的强迫性交行为，男女双方可以是恋爱关系、朋友关系、同事关系、师生关系、同学关系、一般相识关系，甚至可以是初次相识的关系。其实，狭义的约会强奸和广义的约会强奸并不冲突，而是一种包含关系。但广义的约会强奸涵盖的范围更广，可以更清楚的剖析约会强奸，所以本文所称的约会强奸是广义的约会强奸，即男女在聚会的过程中，男方以暴力、胁迫或者其他手段，违背妇女意志，强行与妇女性交的行为。
对于约会强奸，我们首先要清楚什么是强奸，进而去理解什么是约会强奸。
（一）强奸
　　强奸罪是指行为人违背妇女意志，使用暴力、胁迫或者其他手段，强行与妇女发生性交，或者同不满14周岁的幼女发生性关系的行为。
　　正确认定强奸，必须把握它的本质特征。刑法学界一般认为，强奸罪的本质特征是违背妇女意志强行与妇女性交，也就是说违背妇女意志是强奸罪的内在本质特征，犯罪手段的强制性是这一本质特征的外在表现。违背妇女意志属于人的主观意识，要查明是否违背妇女意愿，不能单从主观上去判断，而要从客观行为来考察。如果性交时男方没有任何的强制行为，就很难说是违背妇女意志。
1、违背妇女意志的认定。
（1）时间上看，违背妇女意志仅限于性交当时，即实施性交行为的当时妇女不同意进行。即使性交前同意，性交时妇女仍可反对，男方必须尊重，当然，妇女同意性交后又翻悔不能认为是违背了妇女意志。
（2）是否违背妇女意志，不能以被害妇女作风好坏划分。作风不好的妇女的性权利同样受法律保护。
（3）是否违背妇女意志，不能以被害妇女有无反抗表示作为必要条件。
在认定强奸罪时，对妇女未作反抗表示、或者反抗表示不明显的，要具体分析，精心区别。这主要是由强奸手段的多样性决定的，如，行为人用醉酒、下药的方式，使妇女丧失意识后进行奸淫；再如，行为人假称治病对妇女进行奸淫，等等。在这些情况下，被害妇女根本不会有反抗行为。
（4）明知是14周岁以下的幼女和无行为能力的妇女（如精神病患者、呆傻者等）而与其发生性关系，无论妇女是否表示同意，都将构成强奸罪。