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内蒙古自治区呼和浩特市人大常委会


关于呼和浩特市2005年国民经济和社会发展计划执行情况与2006年国民经济和社会发展




呼政发35号

——2006年2月25日在呼和浩特市第十二届人民代表大会第三次会议上
呼和浩特市发展和改革委员会

一、2005年国民经济和社会发展计划执行情况
过去的一年，在市委的正确领导下，全市上下以邓小平理论和“三个代表”重要思

想为指导，认真落实科学发展观，围绕市十二届人大二次会议确定的目标和任务，求真

务实，开拓创新，经济发展保持良好势头，改革开放继续深入，各项社会事业全面进步

。根据国家统计局规定的新国民经济核算办法，初步核算全年地区生产总值实现700亿

元以上，同比增长28.2%；财政收入实现81.8亿元，同比增长34.4 %；城镇居民人均可

支配收入达到12150元，同比增长21.9%，完成年度计划的101.3%；农民人均纯收入达

到4631元，同比增长12.7%，完成年度计划的100.7%；固定资产投资完成420.24亿元，

增长54.9%，完成年度计划的105%。
(一)产业结构进一步优化。农牧业综合生产能力得到加强，特色优势产业增长势头

强劲，服务业发展呈现良好态势，产业结构调整取得积极进展。
农牧业结构调整继续推进。以优化品种、提高质量、增加效益为中心，加快种养结

构、种植结构调整。全年农作物播种面积达到610.1万亩，比上年多播25.8万亩。其中

，粮食作物播种面积406.2万亩，粮食产量114.8万吨。粮饲专用玉米、青饲料种植面积

分别比上年增加24.0万亩和38.2万亩。全年新增保灌面积20万亩、节水灌溉面积20万

亩。畜牧业发展迈上新台阶，牧业年度牲畜存栏头数达到330万头只，比上年同期增长2

8.4%。继续实施“奶业兴市”战略，奶牛业保持强劲发展势头，逐步向区域化、规模化

方向发展。年内新建奶牛小区50个，奶牛存栏达到63.8万头，比上年增加13.4万头，鲜

奶产量达到242.6万吨，比上年增长59.5%，完成年度计划的121%。畜产品产量快速增

长，全市肉、毛绒产量分别达到11.9万吨、2598吨，比上年增长16.1%、13.3%，畜牧

业增加值占农业增加值的比重达到47.1%。农牧业产业化稳步推进，全市销售收入过亿

元的企业达到20家。农村基础设施条件进一步改善，全年新增通公路行政村52个，解决

了5万人口、6万头牲畜的饮水困难问题。
特色优势产业持续增长。工业规模和质量继续提升，重点建设项目进展顺利。全年

完成工业投资226亿元，增长82.8%，开工建设规模在1000万元以上的工业项目235个。

蒙牛五期工程、伊利新工业园、托电三期2×60万千瓦机组、天野化工年产20万吨甲醇

、汉鼎光电一期工程、一汽亿阳等项目建成投产，增强了经济发展后劲。工业经济在结

构调整中快速增长，质量效益同步提高。全部工业增加值达到209.3亿元，同比增长26.

1%。其中，规模以上工业增加值完成163.5亿元，同比增长30.8%。乳业、电力、电子

信息、生物制药、冶金化工、机械制造六大支柱产业实现增加值131.6亿元，占规模以

上工业增加值的80.5%；工业经济效益综合指数达到249.9，比上年提高23.3个百分点

，盈亏相抵后利润增长26%。
服务业发展进一步加快。商业零售繁荣活跃，城乡居民消费需求增长加快，全年社

会消费品零售总额304.9亿元，增长 15.1%。交通运输、旅游业快速发展，全年公路

货物发送量达到6131万吨，增长18.6%；旅客发送量3764万人，增长2.0%。实现旅游收

入46.6亿元，旅游人数392万人次。呼和浩特——法兰克福国际集装箱专列自去年3月份

开通后已累计发送货物1.4万吨。金融保险业务规模稳步扩大，12月末全市金融机构人

民币存款余额803.9亿元，同比增长19.8 %；贷款余额874.0亿元，比年初增加149.2亿

元；引进了大地财产、太平洋保险、中华联合财保三家保险公司，实现保费收入11.7亿

元。信息服务业稳步增长，全市实现邮电业务总量31.1亿元，增长26.8%。在消费需求

扩大的同时，市场物价呈现温和上涨，居民消费价格指数比上年上涨2.2%，低于4%的计

划水平，也低于自治区和全国平均水平。服务业亿元以上项目开工108项，完成投资129

亿元。海亮国际商贸城、东达城市广场、香格里拉大酒店、大青山太伟休闲度假村等一

批服务业项目顺利开工建设，提升了首府综合服务功能。第三产业实现增加值388.9亿

元，同比增长17.4%，占全市地区生产总值的比重达到55.5%。
(二)城市建设迈出新步伐。以迎接自治区成立60周年大庆为契机，加大城市改造建

设力度，城市面貌发生显著变化，城市化水平不断提高，“中变化”的奋斗目标如期实

现。
重点项目顺利实施。白塔机场扩建工程、呼准铁路、环城高速公路等项目开工建设

。新增黑色路面170公里，新改建公路718公里。其中，油路170公里，通村水泥路108

公里，其余沙石路440公里。
基础设施不断完善。修建章盖营污水处理厂，完成东、西河5公里的河道治理，新

铺设天然气管网54.3公里，建成东风路、辛辛板、北垣街、工农兵4座加气站，发展煤

气用户1.5万户，置换天然气用户10153户，全市燃气用户达到16.7万户，比上年增加1

.7万户。改造热力站20座，西北地区热源厂前期工作进展顺利。联化、裕隆和金桥3个1

10千伏变电站投产运行。鄂尔多斯大街、兴安南北路、昭君路等18条主次干道新建和扩

建工程全部竣工，打通了与二环路连接的乌兰察布东路等6条道路。新开公交线路3条，

延伸公交线路12条。

环境整治工作成绩斐然。全年新增绿地面积350公顷，市区绿化覆盖面积达到3502.8公

顷，绿化覆盖率达到25.9%，人均拥有的公共绿地面积由去年的6.22平方米增加到8.54

平方米。市区空气质量二级以上天数达到311天。改造小街巷32条，拆危拆临15万平方

米以上，房地产开发施工面积达到397.34万平方米。
小城镇建设取得长足进展。各旗县城关镇、集镇共改造小街巷15条，新修道路7773

米，铺设雨污水管网10公里，自来水管网改造入户1080户。和林、清水河、武川三个县

城供水项目完工，托电工业园日处理2万吨污水处理厂项目开工建设。
(三)改革开放进一步加快。认真贯彻落实国家、自治区的各项改革措施，吸收借鉴

各地的改革经验，不断深化改革，进一步扩大开放。
各项改革稳步推进。继续深化国有企业改革，重点解决了国有转制企业的遗留问题。稳

步推进了粮食流通体制改革。积极探索了公用事业性单位改革和投资体制改革。认真落

实了农村税费改革政策。积极开展了以撤乡并镇为主的乡镇机构改革。建立市行政许可

服务中心，实行了全程代理制并初见成效。
对外开放取得积极进展。招商引资和利用外资成效显著。全年引进国内资金到位276亿

元，增长81.1%，完成年度计划的120%；实际到位外资4.03亿美元，增长68.5%，完成

年度计划的128.6%；香港金鹰集团、中石化、中海油、一汽等一大批中外大企业来呼投

资。外贸进出口增长加快。全年海关进出口总额完成10.6亿美元，同比增长133.4%，其

中出口5.9亿美元，增长122.2%。
(四)生态建设取得新成效。以创建“国家环保模范城市”和“国家森林城市”为目

标，加大生态建设和环境保护力度。
生态工程建设加快推进。全年生态建设工程人工造林13.98万亩；天保工程飞播造林6.1

7万亩；封山育林37.43万亩；全民义务植树508.53万株。
环境保护力度不断加大。以热力二期、三期、天然气入呼等项目为重点的清洁能源示范

工程深入开展，城市燃气普及率达到76.4%，集中供热普及率达到55.8%，城市气化率达

到80%以上。水、声环境质量得到改善，全市污水治理率达到70.16%，工业废水排放达

标率达到53.6%。交通干线噪声平均值和区域环境噪声平均值分别低于国家规定标准，

呼和浩特市环境综合整治定量考核连续三年名列自治区第一。
(五)各项社会事业全面进步。坚持以人为本，落实“五个统筹”，促进经济社会协

调发展，科技、教育、卫生、文化等各项社会事业全面进步。
科技教育事业全面发展。科技创新和推广体系进一步完善，新认定5个自治区星火

计划科技服务体系建设示范单位，推广农牧业先进适用技术23项。全市自治区级以上高

新技术企业达到59家，比上年增加15家。教育工作以发展为主题，实施了“农村中小学

危房改造工程”、“优质高中建设工程”、“职业教育建设工程”、“教育信息化建设

工程”和“教师队伍建设工程”。办学条件进一步改善，教育教学水平有了新的提高。

全市高中阶段入学率达到84.2%。
医疗卫生事业进一步加强。全面完成疾病预防控制机构体系建设，基本建立突发公

共卫生事件医疗救治体系。全市共建立126个社区卫生服务机构，基本覆盖了26个办事

处和239个居委会，受益人口约100万。农村新型合作医疗试点工作顺利实施，4298人参

加了合作医疗，参合率达到84.6%；累计发放农村医疗救助金58.6万元，救助特困大病

人员158人。
文体事业日趋繁荣。献礼项目“呼和浩特市体育场”开工建设。基层文化设施建设

进一步加强，文化体育活动丰富多彩。村村通广播电视工程稳步推进，全市广播电视综

合覆盖率达到98.6%。人口与计划生育工作得到加强。计生服务水平全面提升，优生优

育利益导向机制逐步建立，优惠奖励政策得到较好的落实，人口自然增长率比上年下降

1.7‰。民政、新闻出版、文学艺术等各项社会事业稳步发展。
(六)就业和社会保障工作进一步落实。各地认真贯彻落实国家、自治区和我市关于

促进就业和再就业的各项方针政策，多渠道增加就业岗位，切实加强社会保障体系建设

，就业和再就业工作取得了积极进展。
就业和再就业工作得到加强。全年城镇登记失业率控制在4.3%，新增社区就业实体518

个，实现就业再就业38342人，其中新增劳动力就业14551人，安置下岗失业人员23791

人。在下岗失业人员中 “4050”人员再就业5561人。完成职业技能培训38465人，其

中培训下岗失业人员29246人。累计为1010名下岗失业人员发放小额贷款1968万元，为

领取营业执照的3330名从事个体经营的下岗失业人员免收各项行政事业性收费652万元

。
社会保障体系进一步完善。全市城镇参加基本养老保险人员24.36万人，比上年增加2.3

1万人，共为72262名企业离退休人员发放养老金56604万元，发放率达到100%；参加失

业保险33万人，比上年增加5.2万人，共为13400名失业人员发放失业保险金2704.3万

元，平均每人每月340元，实现了足额发放；参加基本医疗保险28.88万人,增加2.28万

人；参加工伤和生育保险分别达到16.03万人、17.03万人，全年征缴五大社会保险费1

1.6756亿元。城乡低保扩面工作进展顺利，享受城市低保人数达到46684人，全年支出

低保金5096万元。在全区率先开展农民最低生活保障制度，将2.1万名农民纳入了最低

生活保障范围。被征地农转非人员的养老保险和失业人员的医疗保险制度正式启动实施

，2638名被征地农转非人员办理了养老保险参保手续，2615名符合条件的失业人员办理

了医疗保险参保手续，并开始享受有关保险待遇。扶贫和救灾工作得到进一步加强。农

村贫困人口的温饱问题得到有效解决，全年下达各类救灾资金910万元，受灾地区群众

生产生活得到妥善安置。
在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到发展面临的突出矛盾和问题。主要是：

经济总量小，可用财力少；城乡发展不平衡，“三农”问题还没有得到很好解决；社会

事业与经济发展不能完全同步，教育、文化、卫生等方面的基础性建设欠帐较多；人居

环境还不很理想，诸如冬季供暖、环境卫生等方面存在的问题尚需努力解决；经济增长

方式亟待转变，自主创新能力和自主增长机制有待进一步增强；转变政府职能、优化发

展软、硬环境仍需加大力度；在构建和谐首府、加强基层基础工作、切实维护首府稳定

等方面，还有待进一步努力。
二、2006年国民经济和社会发展的主要任务和工作措施
2006年是实施“十一五”规划的开局之年，也是做好迎接自治区成立60周年各项工

作的关键之年。按照市委九届九次全委会议的总体要求和部署，今年我市经济社会发展

的主要预期目标是：
——地区生产总值增长25%，达到900亿元。
——固定资产投资增长43%，达到600亿元。
——社会消费品零售总额增长18%，达到359亿元。
——财政收入增长22.2%，达到100亿元。
——城镇居民人均可支配收入增长17%，达到14200元。
——农民人均纯收入增长13%，达到5200元。
——居民消费价格涨幅控制在3%以内。
——城镇登记失业率控制在4.2%以内。
——人口自然增长率控制在8‰以内。
2006年国民经济和社会发展的主要任务和措施是：
(一)推进社会主义新农村建设。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁

、管理民主”的要求，搞好规划、开展试点，扎实推进社会主义新农村建设。
积极调整农牧业和农村经济结构。认真落实国家关于加强农业生产的各项政策措施

，确保粮食安全。2006年，粮食播种面积稳定在400万亩，粮食产量达到130万吨，新增

保灌面积20万亩。稳步推进以乳、肉、薯、菜为主的农牧业产业化经营，继续通过投资

补助、贴息、担保等多种方式，支持产业化示范基地建设，扶持壮大龙头企业，积极发

展专业合作经济组织。认定无公害农产品基地20万亩，确保蔬菜播种面积达到13万亩。

扩大饲料用作物和优质牧草种植规模，推动畜牧业进一步发展。2006年，新增优质牧草

20万亩，全市奶牛存栏达到80万头，鲜奶产量达到280万吨，新建奶牛养殖小区100个，

奶牛入驻小区的比例达到40%以上；肉羊存栏达到80万只；肉类、禽蛋和毛绒产量分别

达到13万吨、4万吨和2800吨。加快动植物防疫体系建设，落实好扶持家禽饲养业发展

的各项措施。
着力改善农村生产生活条件。抓住国家加大对农村基础设施投入力度的有利时机，

加强饮水安全、沼气、通电、通路等基础设施建设，解决4万人、7万头（只）牧畜的安

全饮水问题和82公里的通乡油路，完成1090户沼气设施建设。开展农村环境整治试点工

作，有效改善村容村貌。
加快发展农村公共事业。加大农村公共基础投入。重点推行“农村寄宿制学校”工程，

全面实施“农村中小学危房改造”工程，加大对农村贫困学生义务教育的“两免一补”

支持力度。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，进一步扩大新型农村合

作医疗制度，在全市旗县实施新型农村合作医疗制度，逐步解决农民看病难的问题。加

强农村文化场所和广播电视等设施建设，继续实施村村通广播电视工程和农村电影“21

31”工程，丰富农民文化生活。逐步推广农民最低生活保障制度，提高农村低保标准和

五保户供养标准。
多渠道增加农民收入。加强涉农价格监管，保障农资供应，防止农业生产资料价格

过快上涨。落实好各项支农资金和农牧业补贴资金，逐步建立对化肥、柴油等农资直接

补贴制度。加强农民职业技能培训，有序组织劳务输出；结合撤乡并镇，积极发展小城

镇，促进农村人口向城镇转移，劳动力向非农产业转移，提高非农就业和非农收入比重

，转移农村富余劳动力5.5万人，培训农民人数达到30万人次。
(二)加快产业结构优化升级。把增强自主创新作为调整优化产业结构，转变经济增

长方式的中心环节，充分发挥比较优势，大力发展特色优势产业，促进服务业快速发展

，实施循环经济示范项目，努力提升产业技术水平和企业核心竞争力。
鼓励和支持自主创新。围绕科技兴市战略，重点支持工业支柱产业、玉米产业、动

植物疫病防疫等领域新产品、新技术的开发。加强科技服务平台建设，搭建科技研发、

工业、农业、成果转化、知识产权五大科技信息服务平台。推进高技术成果转化，抓好

少数民族电子政务通用平台开发及产业示范工程、移动小额支付体系建设项目、乳杆菌

活菌胶囊高技术产业化示范项目。发挥首府科研机构、大中专院校和中介组织相对聚集

的优势，构建企业、研究机构、高校和中介组织的技术创新联盟。完善自主创新的政策

扶持体系，支持产业化项目以及重大关键技术装备开发和研制。
大力发展特色优势产业集群。突出重点地区、重点企业和重点开发区，培育大企业

、建设大基地，加快形成优势产业集群。乳业重点抓好伊利金山新工业园和蒙牛六期等

项目。电力工业要协调解决好托电四期、北方金桥等电厂投产发电的各项工作，确保全

市发电机装机容量达到597.4万千瓦，做好托电五期、金山电厂、清水河华润电厂、丰

泰电厂扩建、托电园区自备电厂、亚能辰光电厂和武川风电等项目的前期工作。电子信

息产业重点抓好汉鼎光电、创维电视等项目。生物制药业重点抓好华蒙金河饲料金霉素

五期、石药集团二期、欧美发酵工业园一期工程、山东阜丰谷氨酸等项目。冶金化工业

重点抓好唐山蒙丰特种钢、中石油重油深加工和聚丙稀扩能改造、中海油聚甲醛及煤制

油综合项目、煤气化总公司煤焦甲醇一体化项目以及三联化工PVC与烧碱等项目。机械

制造业抓好一汽亿阳汽车专用车改装、上海电气集团变压器及电缆、众环集团数控机床

部件生产等项目。在抓好六大优势产业重点项目的同时，要抓好烟厂生产指标的争取工

作以及冀东水泥、蒙羊肉业加工及基地建设等项目，争取尽快建成并发挥效益。全年规

模以上工业增加值达到229亿元，同比增长40%。
促进服务业快速健康发展。要认真落实我市服务业发展规划，紧紧围绕商贸物流、

信息服务、会展旅游、金融保险、科技教育、文体传媒、房地产、社区服务八大产业，

努力培育形成一批竞争力较强的大型服务企业集团，增强首府作为区域中心城市的综合

服务功能。加大自治区发展第三产业60条优惠政策的督查落实。加强对金鹰国际商务中

心、食全食美批发市场、金山铁通物流园区、蒙古风情园、哈达门高山牧场等重点项目

的跟踪服务；全面启动大唐托电公司五星级酒店等项目；加速推进交通银行入驻我市的

各项工作；认真确保“首府大学园区”的建设力度。认真落实促进民营经济发展有关政

策，鼓励和支持民营企业参与国企改革和重组。依托工业园区，扶持特色民营经济板块

发展，为产业集群协作配套。增加中小企业担保资金，重点扶持一批高成长性中小企业

。
努力建设节约型社会。把建设资源节约型、环境友好型社会放到突出的位置，按照

减量化、再利用和可循环的要求，加强规划和政策引导。制定分行业能效标准，综合运

用土地、环保、价格、信贷等经济杠杆，把好项目审批关。努力促成好项目落地建成发

展。以节约能源、提高资源利用效率为核心，以节能节水节地节材和资源综合利用为重

点，支持一批资源节约及综合利用的技术开发和改造项目，在城市小区建设节水、节能

住宅示范小区。编制循环经济发展规划和重点行业、重点领域发展循环经济推进计划，

积极推动产业循环式组合，企业循环式生产，资源循环式利用。要在重点推进大唐托电

高铝粉煤灰提取氧化铝项目实施的同时，以工业园区为重点，继续包装和策划一批循环

经济项目，建立循环经济产业链，建设循环经济园区。
(三)保持投资消费协调增长。抓住国家实施西部大开发和自治区成立60周年大庆的

战略机遇，努力扩大投资规模，优化投资结构，扩大消费需求。
努力扩大投资规模。进一步加快在建项目实施进度，对已经批准建设的项目，要积

极落实好各项建设条件，推动项目落地开工；对已经上报国家、自治区待批的项目，要

进一步加快项目前期工作进度，积极争取进入审批程序并核准建设；对我市管理的项目

，要协调相关审批部门，进一步加快项目审批进度。全面清理建设用地，用好盘活存量

土地，对已批未供土地和已供未用土地的项目进行全面清理，保证重大项目和基础设施

及重点工业项目的用地。提高土地利用投资强度、容积率和产出效益，制定政策，鼓励

新上项目向开发园区和小城镇集中，鼓励建设多层标准厂房。在国家政策允许的前提下

，尽量简化行政审批程序，改进服务作风，提高工作效率，鼓励外资和民间资金投资，

并为境内外的投资商提供平等竞争的机会。同时，要按照超前性、科学性的原则，结合

“十一五”规划，搞好重大项目的策划，提出一批关系呼市长远发展的重点建设项目，

充实完善市重大建设项目库，做好大项目储备，以保持投资持续增长的后劲。
加强重点项目建设。要抓好红吉水库、红山口水库建设和乌素图、二道凹等病险水

库除险加固等水利项目，加快省道103呼市—蒲滩拐—城壕、绕城高速公路、白塔机场

扩建等续建项目建设进度，建成呼市至准格尔铁路，做好国道209线清水河至偏关、省

道104线呼市至武川等重点公路建设，加快东、西河二期、引黄入呼二期等工程。配合

自治区建设好内蒙古大剧院、博物馆、会展中心、体育中心四大标志性建筑。对这些项

目，各方面要通力协作，集中力量，集中资金，加强跟踪调度，及时协调解决项目建设

中遇到的问题，确保重点项目的顺利实施。
强化项目和资金管理。加快清理固定资产投资项目，对国家产业政策限制的项目，

要限期整改提高。对已经批复长期没有动工的项目，要注销批准文号；对已经划拨出去

的资源，要限期回收。认真贯彻落实《自治区政府关于进一步加强财政预算管理的意见

》和《自治区预算内基本建设投资管理办法》，出台《呼和浩特市预算内基本建设投资

管理办法》，强化对国债资金、财政预算内资金和政府贴息资金的监督管理，确保各类

资金安全有效使用。
积极促进消费需求增长。完善收入分配调节机制，合理调整和严格执行最低工资制

度，推行最低小时工资制度，督促企业在提高效益的基础上增加职工工资，落实好国家

调整公务员工资、离退休人员待遇和最低生活保障标准的政策。充分发挥财政调控职能

，加强对高收入群体的税收征管，调整财政支出结构，加大对困难群体帮扶和欠发达旗

县区转移支付力度。积极扩大农村市场，推动企业开发适合农村消费的产品，引导连锁

店和超市向农村延伸发展。完善住房、汽车等消费政策。进一步改善消费环境，扩大消

费信贷品种和规模，积极拓展居民消费领域，发展教育、文化、健身、旅游等服务性消

费。
(四)加快提升中心城市功能。在全面实现“中变化”的基础上，进一步加强管理基

础设施，完善城市功能，提升城市品位，确保到2007年实现“大变化”。
继续完善城市基础设施。加大市政道路建设力度，打通与二环路相连接的海拉尔东

路、成吉思汗大街等10条主次干道连接线；对鄂尔多斯东街、光明大街等7条主次干道

和北垣街跨构件街立交桥、北垣街跨一家村立交桥进行改造建设；打造成吉思汗大街、

通道南街、大南街、东影路4条档次高、民族特色浓郁的景观街；全面改造机场路、昭

君路、赛罕路和鄂尔多斯路、金桥开发区102省道5个出城口和30条小街巷。新建如意、

章盖营、公主府污水处理厂，扩建辛辛板污水处理厂，改造安装15万套智能水表。续建

天然气配气管网工程，新建20座天然气加汽站，完成3万户天然气用户置换工作。启动

东区集中供热工程、西北热源厂、金桥热网配套工程，续建热力一期管网工程，改造10

座热力站。新建水冲公厕100座、旱厕30座，垃圾转运站10座，改造西郊垃圾场。新增

公交线路5条，延伸公交线路20条，新增公交车辆200台，线路延伸至建成区小街巷。
加快城市绿化建设步伐。以创建国家环保模范城市为目标，围绕“三带、三园”重点建

设项目的组织实施，新建成吉思汗公园、儿童公园等7座公园，续建湿地公园、游乐园

等4座公园。改造建设大东街、观音庙、大召、五塔寺等8个历史文化景点，完成60个旧

小区的庭院绿化，新增绿地面积300万平方米。新建2座大气自动监测站和2座机动车尾

气自动检测站，拆并锅炉150台。
突出展现首府城市新形象。新建、续建城建大厦、香格里拉、天骄广场等60座高层

建筑，重点打造滨海新城、东岸国际等10个20万平方米的精品住宅小区。加快“城中村

”和旧城区改造，全面启动二环路以内“城中村”改造工作，重点做好一家村、南店等

“城中村”改造任务，确保完成麻花板、府兴营、徐家沙梁、讨号板4个“城中村”改

造，开发经济适用住房100万平方米，建设廉租房2.5万平方米。
不断推进区域协调发展。要以市区为核心，有效带动五旗（县）经济的协调发展。完善

区域合作机制，强化市区对五旗（县）的辐射、服务与带动，统筹规划重大基础设施建

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发包方使用欺诈手段签订建设工程合同的，合同无效

苏文荣与刘瑞和等建设工程合同纠纷上诉案分析


一、案件要旨
2007年1月21日，苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司的名义与刘瑞和、杨吉焕及朱来根三人签订了一份《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》，双方约定：二冶公司承揽的洛甫县城市天然气管道输配安装工程，由刘、杨、朱承包并组织技术力量和施工队伍具体实施，二冶公司同宝彦祥签订《洛甫县天然气输配建设工程施工合同》时，由刘、杨、朱代二冶公司向宝彦祥公司支付合同履约金50 000元，由二冶公司为刘、杨、朱办理相关进场手续和开工令。履约金于开工后180天内返还。协议签订后，刘、杨二人进行了开工准备工作，该工程一直未能开工。2008年3月，刘、杨二人得知该工程不存在，遂要求苏文荣返还履约金，苏文荣未予返还。刘、杨于2009年4月到内蒙古包头市昆都仑区人民法院起诉二冶公司，因协议书上的二冶公司的印章系伪造，刘、杨撤回起诉。实际花费诉讼费4175元，差旅费4296元。另查明：乌鲁木齐市公安局于2009年5月对协议书上的二冶公司的合同专用章进行了鉴定，鉴定结果为：协议书上的二冶公司合同专用章系伪造。2009年1月12日，朱来根出具弃权书一份，载明：2007年1月21日，刘、杨、朱三人与二冶公司签订的《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》合同纠纷，现向法院起诉，本人声明放弃本案的一切实体权利，由杨吉焕、刘瑞和参与本案诉讼。一审法院审理认为，苏文荣用伪造的二冶公司合同专用章与刘瑞和、杨吉焕、朱来根签订的《新疆洛普县天然气管道工程内部承包协议书》侵害了刘瑞和、杨吉焕的合法权益，由此给刘瑞和、杨吉焕造成的损失，应当由苏文荣承担赔偿责任。刘瑞和、杨吉焕代苏文荣支付履约金50 000元，事实清楚，证据确实充分，有协议书及证明为证。该工程未开工，苏文荣应当向刘瑞和、杨吉焕返还履约金及按照银行利率支付利息，并支付刘瑞和、杨吉焕到包头市昆都仑区法院进行诉讼实际花费的诉讼费、差旅费等费用。二审法院审理认为，民事法律行为是公民或法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。一方以欺诈的手段使对方在违背真实意思的情况下所为的民事行为无效。本案中，苏文荣与刘瑞和、杨吉焕签订的《新疆洛甫县城市天然气管道工程内部承包协议书》是以和田洛甫县燃气输配安装工程为合同标的的，但该工程实际并不存在，故该合同标的虚假，刘瑞和、杨吉焕在不了解该事实的情况下，与苏文荣签订该协议，不是其二人真实的意思表示，故刘瑞和、杨吉焕与苏文荣所签协议是无效的。根据法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。本案上诉人苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司（下称二冶）的名义与刘瑞和、杨吉焕签订协议，但经查实，该协议书上加盖的合同章系伪造，苏文荣持有的委托书不真实，故苏文荣并非二冶的代理人，其与刘瑞和、杨吉焕签订协议的后果，应由其个人承担。刘瑞和与杨吉焕支付的合同履约金50 000元，在协议中明确载明系代苏文荣支付的，故该50 000元及利息，应由苏文荣返还刘瑞和与杨吉焕。刘瑞和与杨吉焕为追索该50 000元所支出的诉讼费及差旅费系索款损失，苏文荣应予以承担。本案民事责任的承担系因民事法律行为无效而引发的法律后果，并非违约责任或侵权责任。
本案要旨为，发包方伪造建设单位公章，以建设单位名义与承包方签订建设工程合同的，因发包方使用了欺诈手段，使承包方做出了违背其真实意思表示的行为，该建设工程合同无效，发包方因该合同取得的财产，应当予以返还；发包方有过错应当赔偿承包人因此所受到的损失。
本案的争议焦点主要为，原告的损失应当有谁承担，其性质如何？一审法院审理认为，苏文荣用伪造的二冶公司合同专用章与刘瑞和、杨吉焕、朱来根签订的《新疆洛普县天然气管道工程内部承包协议书》侵害了刘瑞和、杨吉焕的合法权益，由此给刘瑞和、杨吉焕造成的损失，应当由苏文荣承担赔偿责任。二审法院审理认为，苏文荣与刘瑞和、杨吉焕签订的《新疆洛甫县城市天然气管道工程内部承包协议书》是以和田洛甫县燃气输配安装工程为合同标的的，但该工程实际并不存在，故该合同标的虚假，刘瑞和、杨吉焕在不了解该事实的情况下，与苏文荣签订该协议，不是其二人真实的意思表示，故刘瑞和、杨吉焕与苏文荣所签协议是无效的。根据法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。本案上诉人苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司（下称二冶）的名义与刘瑞和、杨吉焕签订协议，但经查实，该协议书上加盖的合同章系伪造，苏文荣持有的委托书不真实，故苏文荣并非二冶的代理人，其与刘瑞和、杨吉焕签订协议的后果，应由其个人承担，本案民事责任的承担系因民事法律行为无效而引发的法律后果，并非违约责任或侵权责任。

二、案件来源
乌鲁木齐市米东区人民法院（2010）米东民一初字第1052号；新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2011)乌中民四终字第320号

三、基本案情
2006年，苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司新疆分公司的名义与李忠旺签订了一份《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》。因李忠旺不能履约，经协商，由刘瑞和、杨吉焕及朱来根取代李忠旺继续履行该协议。2007年1月21日，苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司的名义与刘、杨、朱三人签订了一份《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》，双方约定：二冶公司承揽的洛甫县城市天然气管道输配安装工程，由刘、杨、朱承包并组织技术力量和施工队伍具体实施，二冶公司同宝彦祥签订《洛甫县天然气输配建设工程施工合同》时，由刘、杨、朱代二冶公司向宝彦祥公司支付合同履约金50 000元，由二冶公司为刘、杨、朱办理相关进场手续和开工令。履约金于开工后180天内返还。协议书“甲方”一栏有苏文荣本人签名及二冶公司合同专用章。同日，苏文荣以二冶新疆分公司的名义出具一份证明，内容为：李忠旺与二冶新疆分公司签订的《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》已于2007年1月22日变更给朱、杨、刘三人。李忠旺替二冶公司交付给业主单位宝彦祥公司的50 000元合同保证金，由朱、杨、刘将保证金50 000元退还给李忠旺本人（现已退还）并收回宝彦祥公司开给李忠旺的收款收据，因此该收据的有效法律持有人应是朱、杨、刘三人，李忠旺与二冶公司签订的内部承包协议同时作废。苏文荣在该证明上签名。协议签订后，刘、杨二人进行了开工准备工作，该工程一直未能开工。2008年3月，刘、杨二人得知该工程不存在，遂要求苏文荣返还履约金，苏文荣未予返还。刘、杨于2009年4月到内蒙古包头市昆都仑区人民法院起诉二冶公司，因协议书上的二冶公司的印章系伪造，刘、杨撤回起诉。实际花费诉讼费4175元，差旅费4296元。另查明：乌鲁木齐市公安局于2009年5月对协议书上的二冶公司的合同专用章进行了鉴定，鉴定结果为：协议书上的二冶公司合同专用章系伪造。2009年1月12日，朱来根出具弃权书一份，载明：2007年1月21日，刘、杨、朱三人与二冶公司签订的《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》合同纠纷，现向法院起诉，本人声明放弃本案的一切实体权利，由杨吉焕、刘瑞和参与本案诉讼。

四、法院审理
　　一审法院审理认为：苏文荣用伪造的二冶公司合同专用章与刘瑞和、杨吉焕、朱来根签订的《新疆洛普县天然气管道工程内部承包协议书》侵害了刘瑞和、杨吉焕的合法权益，由此给刘瑞和、杨吉焕造成的损失，应当由苏文荣承担赔偿责任。刘瑞和、杨吉焕代苏文荣支付履约金50 000元，事实清楚，证据确实充分，有协议书及证明为证。该工程未开工，苏文荣应当向刘瑞和、杨吉焕返还履约金及按照银行利率支付利息，并支付刘瑞和、杨吉焕到包头市昆都仑区法院进行诉讼实际花费的诉讼费、差旅费等费用。综上，判决苏文荣返还刘瑞和、杨吉焕履约金50 000元、支付利息9993.75元、支付诉讼费4175元、差旅费4296元、支付利息578.13元。
　　二审法院审理认为：民事法律行为是公民或法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。一方以欺诈的手段使对方在违背真实意思的情况下所为的民事行为无效。本案中，苏文荣与刘瑞和、杨吉焕签订的《新疆洛甫县城市天然气管道工程内部承包协议书》是以和田洛甫县燃气输配安装工程为合同标的的，但该工程实际并不存在，故该合同标的虚假，刘瑞和、杨吉焕在不了解该事实的情况下，与苏文荣签订该协议，不是其二人真实的意思表示，故刘瑞和、杨吉焕与苏文荣所签协议是无效的。根据法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。本案上诉人苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司（下称二冶）的名义与刘瑞和、杨吉焕签订协议，但经查实，该协议书上加盖的合同章系伪造，苏文荣持有的委托书不真实，故苏文荣并非二冶的代理人，其与刘瑞和、杨吉焕签订协议的后果，应由其个人承担。刘瑞和与杨吉焕支付的合同履约金50 000元，在协议中明确载明系代苏文荣支付的，故该50 000元及利息，应由苏文荣返还刘瑞和与杨吉焕。刘瑞和与杨吉焕为追索该50 000元所支出的诉讼费及差旅费系索款损失，苏文荣应予以承担。本案民事责任的承担系因民事法律行为无效而引发的法律后果，并非违约责任或侵权责任，故原审判决适用《中华人民共和国民法通则》第一百零六条及第一百一十七条属适用法律错误，本院予以纠正，但判决主文正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条、六十一条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决主文。

五、与案件及类似案例有关的法律索引
《中华人民共和国民法通则》
第五十八条 下列民事行为无效：
　　（一）无民事行为能力人实施的；
　　（二）限制民事行为能力人依法不能独立实施的；
　　（三）一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；
　　（四）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；
　　（五）违反法律或者社会公共利益的；
　　（六）经济合同违反国家指令性计划的；
　　（七）以合法形式掩盖非法目的的。
　　无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。
　 第六十一条 民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，对方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
　　双方恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体所有或者返还第三人。
第一百零六条 公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。
　　公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。
　　没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。
第一百一十七条 侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。
　　损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。
　　受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。
《中华人民共和国合同法》
第五十八条 合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

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编者注：本文摘自北京建设工程与房地产专业律师唐湘凌编著的《中国建设工程施工合同纠纷案例百案评析》。唐湘凌毕业于中国人民大学，法学硕士，从事法律职业十余年。其北京建设工程与房地产专业律师团队处理过大量涉及工程建设、房地产的法律事务，在该领域有丰富经验，欢迎委托处理该领域的法律事务（地址：北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心；电话：186-0190-0636，邮箱：lawyernew@163.com）。


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