司法解释若干问题刍议
北京市惠诚律师事务所公司部部长 谷林树律师
[摘 要] 在我国，制定司法解释的法律依据，主要来自全国人大常委会发布的很少的几个决议和法律，司法解释权的法律依据相对薄弱。出于制度面和实务面的原因，最高人民法院和最高人民检察院在司法实践中制定和颁布了大量的具有普遍约束力的司法解释。这些司法解释虽然对弥补我国法律可执行性的不足，促进审判和检察工作的顺利开展起到积极正面的作用，但同时也存在违法嫌疑。笔者试图就现行司法解释工作存在的问题加以说明，并就消除这些问题提出改进建议。
[关键词] 司法解释 最高人民法院 最高人民检察院 最高法 最高检 合法性
司法解释是最高人民法院对审判工作中具体应用法律问题和最高人民检察院对检察工作中具体应用法律问题所作的具有法律效力的解释。从现实情况看，司法解释在我国法律实施过程中起到了巨大作用，其内容涉及到方方面面，其对我国法制建设的影响不容小觑。本文拟对司法解释的制定依据、种类、法律性质以及现行司法解释存在的问题等方面，进行初步探讨，以就教于大家。
一、制定司法解释的法律依据
在我国，制定司法解释的法律依据，主要来自于下列法律规范：
1.《关于解释法律问题的决议》。该决议于1955年6月23日由全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过。其中规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定。凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。”该决议现已失效。
2.《关于加强法律解释工作的决议》。该决议由全国人大常委会于1981年6月10日通过并发布，其中规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。该决议现行有效。
3.《中华人民共和国人民法院组织法》。该法有1954版和1979版之分。1954年《中华人民共和国人民法院组织法》：该法中并未明文规定最高人民法院享有司法解释权。1979年《中华人民共和国人民法院组织法》及其1983年修订版、1986年修订版、2006年修正版，均明文规定“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”2006年修正版现行有效。
4.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。该法于2006年8月27日，由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，并经中华人民共和国主席令第五十三号公布。该法第三十一条规定“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”该法现行有效。
二、司法解释的种类
我国现有司法解释，按其制定主体划分，主要包括如下几类：
1.最高人民法院司法解释。如：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一）》。
2.最高人民检察院司法解释。如：《最高人民检察院关于行贿罪立案标准的规定》。
3.最高人民法院、最高人民检察院联合发布的司法解释。如：《最高人民法院、最高人民检察院关于执行确定罪名的补充规定》。
4.最高人民法院、最高人民检察院察院联合行政机关或社会团体发布的司法解释。如：《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。
三、司法解释的法律性质
虽然司法解释在我国司法实践中已被广泛地制定和使用，但作为完善和规范我国立法活动的基本法律——《中华人民共和国立法法》，只提到法律解释，而对司法解释则只字未提。反而是2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，在其第五章“规范性文件的备案审查”中规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”。从此推断，司法解释属于规范性文件的一种。
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十二条规定：国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。第三十三条规定：全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法
律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。从这些规定可以看出，司法解释不得同法律规定相抵触。
综合上述，司法解释的法律性质可概括为：最高人民法院对审判工作中具体应用法律问题和最高人民检察院对检察工作中具体应用法律问题所作的规范性文件，这种规范性文件不应与宪法和法律相抵触。
四、现行司法解释工作存在的问题
《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第五条规定：最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。第二十七条规定：司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。人民法院同时引用法律和司法解释作为裁判依据的，应当先援引法律，后援引司法解释。第二十八条规定：最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督。上级人民法院对下级人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督。《最高人民检察院司法解释工作规定》第五条规定：最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力。人民检察院在起诉书、抗诉书等法律文书中，可以引用司法解释的规定。第二十四条规定：最高人民检察院对地方各级人民检察院和专门人民检察院执行司法解释和制定规范性文件的情况实行监督。从前述规定可以看出，无论是最高人民法院还是最高人民检察院，都希望并要求其制定并颁布的司法解释能具备普遍的约束力，并能被下级机关在工作中广泛地加以适用。我国现行司法解释工作，虽然从司法实践层面看，的确对弥补法律法规的不足、限制法官或检察官的自由裁量权，防止并减少类似案件在处理结果上出现很大的差异，促进我国法制统一，发挥了较大的积极作用。但从法律角度看，笔者认为现行司法解释工作，存在多方面问题：
1.从宪法层面看，《中华人民共和国宪法》对国家机构的职权进行了划分。该法将解释法律权力只授予全国人大常委会，并未授予最高人民法院和最高人民检察院解释法律的权力，更未规定全国人大常委会可将其自身享有的解释法律的权力转授予最高人民法院和最高人民检察院。从司法解释制定的法律依据（参见本文第一条所述）看，我国司法解释的制定，其主要法律依据是全国人大常委会颁布的《关于解释法律问题的决议》（现已失效）、《关于加强法律解释工作的决议》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。这四部法律规范中，除《中华人民共和国人民法院组织法》系由全国人大通过外，其余均由全国人大常委会通过。既然宪法并未授予全国人大常委会转授予解释法律权的权力，故此，全国人大常委会在其通过的法律规范中授予最高人民法院、最高人民检察院司法解释权，有违宪之嫌。《中华人民共和国人民法院组织法》虽然由全国人大通过，但该法中只规定“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”笔者认为，该规定赋予最高人民法院的仅仅是针对审判过程中如何具体应用法律、法令问题的解释权，该解释权是针对个案情况所作的具体解释，只对个案具备约束力，不应具备普遍性约束力，否则，将导致司法解释在实质上演变为法的一种形式，并使制定司法解释活动在实质上演变为一种立法活动，这将违背我国宪法关于国家机构职权分工的设计，也颠覆我国国家级重点规划法学教材中关于法律渊源的理论[如张文显先生主编的司法部“九五”国家级规划重点教材《法理学》第三版中所列举的法律渊源中并不包括司法解释[1] (P133-137) ]。
2.最高人民法院、最高检察院联合行政管理机关或社会团体共同发布司法解释的做法，实际上是赋予了该等行政管理机关或社会团体参与对审判或检察工作中具体应用法律问题的解释权，而我国现行法律规范并未赋予任何行政管理机关或社会团体此等力，并且也未赋予最高人民法院或最高人民检察院将其自身职权与行政管理机关或社会团体分享的权力。故此，此类联合司法解释不仅违法，更是对我国法治建设的一种明目张胆的破坏。
3.最高人民法院颁布的部分司法解释的内容，存在侵害行政权之嫌。如《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(法释[2004]16号)第三十二条规定了拍卖机构收取佣金的比例，这有侵犯物价主管部门职权之嫌。再如《最高人民法院印发的通知》(法[民][1991]21号)第6条规定：民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。该规定有侵犯中国人民银行对利率的管理权之嫌。
4.依照我国宪法之规定，人民检察院是法律监督机关，最高人民检察院是最高检察机关。既然人民检察院是法律监督机关，则其并不适合从事对法律的解释工作，更不适合制定并颁布具有普遍性约束力的司法解释，否则，人民检察院将兼具立法者和法律监督者的双重角色，而这会违背我国宪法关于国家机构职权划分精神，并会在一定程度上侵蚀宪法赋予全国人大常委会独家享有解释法律的权利，甚至会滋生检察机关的权力腐败和司法专横，不利于塑造检察机关公正廉洁的社会形象，不利于我国社会主义法制建设工作良性健康地发展。
五、改进建议
我国现行司法解释工作存在的问题，主要应从制度面和实务面寻找原因及解决办法。从制度面看，我国立法技术和水平相对落后，立法质量和效率相对低下，立法机关对立法前瞻性研究不够精准细致、参与立法人员整体素质不高等因素，使得赋予最高人民法院和最高人民检察院行使司法解释权，有其实际和积极正面的意义。从实务面看，我国疆域广阔，法院和检察院不仅数量众多，而且存在级别上的差异，各级法院或检察院的人员受地方保护主义、个人对法律的理解、个人私利等因素的干扰和影响，针对类似的案件可能会得出差别很大的处理结果，为制约此类滥用自由裁量权的行为，也有必要由最高人民法院和最高人民检察院针对工作中应用法律的具体问题做出解释。
笔者并不反对制定司法解释，关键是该等解释工作，应合乎宪法和法律的原则、精神和具体规定，并应符合我国宪法对最高人民法院和最高人民检察院的机构性质和职权范围的定位。为此，对于现行司法解释工作中存在的问题，提出下列建议，供相关单位参考：
1. 建议全国人大常委会自身，通过整合机构和人员，提高立法技术、立法质量和效率等方式，切实地行使我国宪法赋予其制定法律、解释宪法和法律的权利。在制定法律过程中，应充分考虑到法律条文的缜密性、准确性和可执行性。
2.建议全国人大常委会限期将最高人民检察院的司法解释权收回。
3.建议将最高人民法院的司法解释权，限定在对审判工作中具体问题的个案性解释范围内。
4.建议全国人大常委会对最高人民法院或最高人民检察院已发布的具有普遍约束力的司法解释进行整理和审查。此类司法解释内容不违背宪法和法律规定的，建议全国人大常委会将其转为法律解释，由全国人大常委会重新发布并实施。
5.建议全国人大常委会应禁止最高人民法院发布新的具有普遍性约束力的司法解释，并禁止最高人民法院与行政管理机关或社团联合发布新的司法解释。对确需发布新的具有普遍性约束力的司法解释的，可由最高人民法院草拟好该司法解释草稿，报请全国人大常委会审查批准后以全国人大常委会法律解释的名义发布并实施。
齐齐哈尔市价格调节基金征收管理办法
黑龙江省齐齐哈尔市人民政府
齐齐哈尔市价格调节基金征收管理办法
齐齐哈尔市人民政府
第一条 为了确保“菜蓝子”工程的建设，强化政府调控主要副食品价格的能力，稳定人民生活，根据国家和省的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 按本办法规定征收价格调节基金的区域为本市市区内。
第三条 成立市价格调节基金领导小组，下设价格调节基金管理办公室（设在市物价局）。
市价格调节基金领导小组负责研究、制定有关价格调节基金的征收、使用和管理等重大问题。
价格调节基金管理办公室负责全市价格调节基金的核定、征收和管理工作；提出价格调节基金的征收和使用年度计划；对用价格调节基金补贴的品种进行审核；年末向价格调节基金领导小组提出关于价格调节基金征收和使用情况报告。
财政、工商、税务、劳动、交通、公安、建工、文化、铁路、金融等部门和单位应配合市物价部门做好价格调节基金的征收、管理工作。
第四条 物价部门征收价格调节基金的范围和标准：
（一）生产或经营生产资料的企业，销售生产资料的价格在我市定价权限内与国家规定的价格存在价差的，按价差款额的40％征收。其余的价差款用于企业的生产、经营发展基金。
（二）省、市管理的地产工业品和服务性收费项目提高价格的，从提高价格之日起，按一年内所增收入额的5％一次性征收。其中，新增加的服务性收费项目，从收取服务性收费之日起，按一年内收入额的2％一次性征收。
（三）经有关部门批准的外地在本市开办的成人教育和本市开办的各类经营性专业技术学习班，按收入额的5％征收。
（四）出租经营性房屋的，每平方米每月按0.50元征收。
（五）咖啡屋和酒吧（含音乐茶座）、各类美容美发厅、洗浴健身中心，每月按营业收入额的3％征收；饭店、餐厅（含对外营业食堂），每月按营业收入额的1％征收。
第五条 有关部门代征价格调节基金的范围和标准：
（一）外埠在本市市区承建工程的基建人员，每人每天按0.20元征收（施工天数每年按200天计算），由用工单位代缴，市建工部门负责征收；从事其他工作的外埠合同工、临时工，每人每天按0.20元征收，由用工单位代缴，市劳动部门负责征收；不从事上述工作的暂住人口
（不含应聘科技人员、在校生、两地生活的探亲职工配偶和直系亲属），每户每月由市公安部门按5元征收（一人一户按3元征收）。外埠在本市的常驻单位和办事机构，以注册人员为准，由市公安部门按每人每月5元征收。
（二）经营性台球室、歌舞厅、夜总会、卡拉ＯＫ厅、舞厅、录相厅、镭射电影厅、电子游艺室（含777机、扑克机、弹子机等）、保龄球室、音像出租室等文化娱乐场所，每月由市文化部门按营业收入额的3％征收。
（三）出租轿车、面包车、货车、三轮车（人力车除外），每月每台由交通部门按30元征收。
第六条 物价部门委托有关单位价外加收价格调节基金的范围和标准：
（一）由铁路向外埠发运议价粮、豆、粕、食用油、石油、液化气，每吨价外加收4元；发运沙石等矿产品的，每吨价外加收0.20元。上述基金由铁路部门负责征收。
（二）在宾馆、招待所和旅店（含经营性干休所、疗养院、培训中心、驻军招待所、驻齐办事处）住宿的人员，按单床收费标准价外加收10％，在宿费票据上单独标注，由上述单位负责征收。
第七条 企业缴纳的价格调节基金列企业“营业外支出”，增设“价格调节基金”明细科目。
第八条 征收价格调节基金应使用财政部门统一印制的专用票据。代征价外加收价格调节基金的有关单位应将基金列“应付款”科目。税务部门对此项基金不计征税费。
第九条 物价部门、代征部门，应按财务管理规定，及时将征收的价格调节基金直接上缴市财政部门，由市财政部门纳入预算外资金进行管理，实行专户存储，专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。
属征缴对象的新办企业，由工商管理部门在三日内向物价部门通报。
第十条 价格调节基金本着“取之于民、用之于民”的原则，主要用于平抑本市主要副食品价格及扶持主要副食品生产基地的建设。物价部门根据这一使用原则应拟制年度使用计划。
除必要的政府决定的一次性用于价格补贴外，价格调节基金用于扶持生产、经营性项目的，应实行有偿使用。
第十一条 使用价格调节基金须由使用单位向价格调节基金管理办公室提出申请，由价格调节基金领导小组审核同意后，报市政府常务会议批准。
第十二条 对完成年度征收任务的部门（不包括市物价局所属物价调节基金管理所）和单位，由市财政部门及时将征收的价格调节基金的5％予以返还。返还部分主要用于弥补经费不足及征收人员的劳务费用支出。
第十三条 由物价部门负责制定价格调节基金年度征收计划，下达各有关部门征收指标，并对指标完成情况进行监督检查。
对超额完成年度征收指标的部门，按超收部分的2％给予奖励；对完不成年度征收指标的部门，每减收10％，按应征收指标的1％给予处罚，从返还的5％资金中扣除。指标完成不足60％者，取消应返还的5％资金。
第十四条 违反本办法规定，拒不缴纳价格调节基金的企业和个体工商户，除限期补缴应缴数额外，每日加收1％的滞纳金。在限期内仍不缴纳的，由物价部门处以应缴数额二倍的罚款，可在其开户行直接划拨资金或变卖其财产抵缴价格调节基金和罚款。情节严重的，由工商管理部门
吊销其营业执照。
第十五条 违反本办法规定，有关部门或单位截留、挪用价格调节基金，由物价部门收缴截留、挪用的基金，上缴市财政部门专户存储。其中，截留、挪用的基金数额在5万元以上（含5万元）的，并处以截留、挪用金额20％的罚款；在5万元以下的，并处以截留、挪用金额10％
的罚款。物价部门截留、挪用价格调节基金，依照有关规定予以处罚。
第十六条 违反本办法规定，物价部门或有关部门不使用财政部门统一印制的专用票据的，交费者有权拒付，并视其情节，由市财政部门处以1000－1500元的罚款。
第十七条 按本办法第十五条或第十六条规定应受处罚的有关部门或单位的主管负责人和直接责任人，由有关部门处以100－200元的罚款，情节严重的，由其所在单位或监察机关给予行政处分。
第十八条 罚款应使用财政部门统一印制的票据，并全部上缴市财政部门。
第十九条 对干扰征收工作，打骂征收人员，违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十条 本办法由市物价局负责解释。
第二十一条 本办法自一九九四年九月一日起施行。
1994年8月31日
