国家发展和改革委员会行政复议实施办法
国家发展和改革委员会
中华人民共和国国家发展和改革委员会令
第46号
为保证正确、及时处理行政复议案件，根据《中华人民共和国行政复议法》，特制定《国家发展和改革委员会行政复议实施办法》，经国家发展和改革委员会主任办公会议讨论通过，现予发布，自2006年7月1日起施行。
国家发展和改革委员会主任：马凯
二〇〇六年四月三十日
国家发展和改革委员会行政复议实施办法
第一章 总 则
第一条 为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其它组织的合法权益，保障和监督发展改革机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本办法。
第二条 公民、法人或者其他组织认为发展改革机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）提出行政复议申请，国家发展改革委受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本办法。
第三条 本办法中的发展改革机关是指国家发展改革委和省、自治区、直辖市的发展改革机关。省、自治区、直辖市的发展改革机关具体包括：省级发展改革委、经贸委或经委、物价局等与国家发展改革委职能对口的省级人民政府有关机构。
第四条 国家发展改革委依据《行政复议法》及本办法履行行政复议职责。国家发展改革委法制工作机构具体办理国家发展改革委的行政复议事项，并履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；
（三）依据法律法规和规章审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
（四）处理或者转送对本办法第十六条所列有关规定的审查申请；
（五）对发展改革机关违反《行政复议法》和本办法的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（六）办理因受理行政复议引发的有关行政应诉事项；
（七）法律、法规和规章规定的其他职责。
第二章 行政复议申请
第五条 对国家发展改革委的具体行政行为不服的，可以向国家发展改革委申请行政复议。
对国家发展改革委与其他部门联合做出的具体行政行为不服的，应当同时向做出该具体行政行为的各有关部门申请行政复议。
对省、自治区、直辖市发展改革机关的具体行政行为不服的，可以向该省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，也可以向国家发展改革委申请行政复议。
第六条 公民、法人或者其他组织认为省、自治区、直辖市发展改革机关和国家发展改革委的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内向国家发展改革委提出行政复议申请。法律规定的申请期限超过60日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第七条 对国家发展改革委作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决。
第八条 当事人以书面方式申请行政复议的，应当提交行政复议申请书正本一份，有共同被申请人的，应按照被申请人的数目提交副本。
第九条 复议申请书应当载明下列内容：
(一)申请人及委托代理人的姓名、职业、住址(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名) 、联系方式；
(二)被申请人的名称、地址、联系方式；
(三)申请复议的具体要求；
(四)主要事实和理由(包括知道具体行政行为的时间)；
(五)提出行政复议申请的日期。
复议申请书应当由申请人或申请人的法定代表人(或其授权委托人)签字或盖章，并附有必要的证据。申请人为自然人的，应当提交居民身份证或其他有效证件的复印件；申请人为法人或其他组织的，应当提交营业执照或其他有效证件的复印件、法定代表人身份证明等。申请人授权委托人代为申请的，应当提交申请人与委托人的合法身份证明和授权委托书。
第十条 下列情形不作为申请复议处理：
（一）对发展改革机关工作人员的个人违法违纪行为进行举报、控告或者对工作人员的态度作风提出异议，或者其他信访事项；
（二）对发展改革机关的业务政策、工作制度、工作方式和程序提出异议的；
（三）请求解答法律、法规、规章或者发展改革机关制定（参与制定）的规范性文件的；
（四）对发展改革机关做出的行政处分或人事决定不服的。
第十一条 同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以书面形式提出申请，经国家发展改革委审查同意，可以作为第三人参加行政复议。
国家发展改革委认为必要时，也可以通知同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织作为第三人参加行政复议。
第三章 受理与审查
第十二条 国家发展改革委法制工作机构收到行政复议申请后，应当在5日内按照《行政复议法》的有关规定进行审查，并依法做出是否受理的决定。
法制工作机构认为申请人的复议申请书内容不符合第九条规定或复议申请材料不齐的，可以在收到行政复议申请后5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的内容以及补正的期限。当事人无正当理由逾期不补正的，视为未提出行政复议申请。法制工作机构办理行政复议案件的期限自收到最后补正材料之日起计算。补正期间不计入申请人法定申请期限。
行政复议申请符合《行政复议法》规定，但是不属于国家发展改革委受理的，应当向申请人发送《行政复议告知书》，告知申请人向有关行政复议机关提出。
除依法决定不予受理或告知申请人应当补正材料和告知申请人应当向其他复议机关申请复议的外，行政复议申请自国家发展改革委法制工作机构收到之日起即为受理。
第十三条 两个以上的复议申请人对同一发展改革机关的同一具体行政行为分别向国家发展改革委申请复议的，国家发展改革委可以并案审理，并以收到后一复议申请的日期为正式受理的日期。但前一申请的复议期限不得超过法定期限。
第十四条 国家发展改革委法制工作机构对符合下列条件的复议申请，应当予以受理：
（一）申请人与具体行政行为存在法律上的利害关系；
（二）有明确的被申请人和具体行政行为；
（三）有具体的行政复议请求、事实根据和理由；
（四）申请复议的事项属于《行政复议法》第六条规定的范围；
（五）复议申请在法定的申请期限内提出；
（六）未对同一具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼；
（七）符合国家发展改革委的受理权限；
（八）符合《行政复议法》规定的其他条件。
第十五条 行政复议申请不具备本办法第十四条所列条件之一的，不予受理，法制工作机构应当在收到行政复议申请后5日内依照法定程序向申请人发送《不予受理决定书》。
第十六条 法制工作机构依法受理的行政复议申请出现下列情形时，应当在7日内依照法定程序转送有权处理的行政机关，同时中止对具体行政行为的审查，并向申请人、被申请人、第三人发送《行政复议中止通知书》：
（一）申请人在申请行政复议时，一并提出对《行政复议法》第七条所列有关规定的审查申请，而本机关对该规定无权处理的；
（二）被申请人作出的具体行政行为的依据不合法，但本行政复议机关对该依据无权处理的。
依照前款规定依法转送的行政复议申请，应当复印存档。
第十七条 法制工作机构依法受理的行政复议申请出现下列情形时，应当中止复议，并在7日内依照法定程序向申请人、被申请人、第三人发送《行政复议中止通知书》：
（一）有权部门对被申请行政复议的具体行政行为正在采取处理措施的；
（二）申请人为公民，已经死亡，需要等待其近亲属表明是否继续参与行政复议的，或者申请人为法人或者其他组织，已经终止，尚未确定其权利继受人的；
（三）本行政复议案件必须以另一案件的审查结果为依据，而另一案件尚未审结的；
（四）法律法规规定中止行政复议的其他情形。
依照前款规定依法中止复议的行政复议申请，应当立卷存档。
中止情形消失的，法制工作机构应当在7日内恢复行政复议程序，并通知申请人、被申请人、第三人。
第十八条 法制工作机构依法受理的行政复议申请出现下列情形时，应当终止复议，并在7日内依照法定程序向申请人、被申请人、第三人发送《行政复议终止通知书》：
（一）申请人撤回行政复议申请，经复议机关同意的；
（二）申请人为公民，已经死亡，没有继承人或者继承人声明放弃复议权利的；
（三）申请人为法人或者其他组织，已经终止，没有权利继受人或者权利继受人放弃复议权利的；
（四）复议事实已经消除的；
（五）受理后发现申请人已经就同一具体行政行为向人民法院提起行政诉讼，且人民法院已经受理的；
（六）受理后发现申请人已经就同一具体行政行为向其他行政复议机关提出行政复议申请，且该行政复议机关已经受理的；
（七）受理后发现被复议的具体行政行为系由两个或两个以上行政机关以共同的名义做出，而本复议机关并非其共同上一级行政机关的（国家发展改革委与其他部门联合作出具体行政行为的情况除外）；
（八）法律法规规定终止行政复议的其他情形。
依照前款规定终止复议的行政复议申请，应当立卷存档。
第十九条 国家发展改革委法制工作机构自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
被申请人的书面答复应当载明以下内容：
(一)被申请人的基本情况(被申请人为国家发展改革委的除外)；
(二)进行答辩的事由，做出具体行政行为的基本过程和情况；
(三)做出具体行政行为的事实依据和有关证据材料；
(四)做出具体行政行为所依据的法律、法规、规章和规范性文件的文号、具体条款和内容；
(五)做出答复的时间。
书面答复应当加盖被申请人的单位公章；被申请人为国家发展改革委的，加盖做出该具体行政行为的机构印章。
第二十条 被申请人不按照《行政复议法》第二十三条和本办法第十九条的规定提出书面答复、提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
第二十一条 申请人、第三人及其委托代理人可以向国家发展改革委申请查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并依照下列程序办理：
（一）向国家发展改革委法制工作机构提出申请，出示身份证件；
（二）国家发展改革委法制工作机构经过审查认为不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，应当允许申请人、第三人及其委托代理人查阅；
（三）申请人、第三人及其委托代理人查阅时，应当有复议机构工作人员在场；
（四）申请人、第三人及其委托代理人不得涂改、毁损、拆换、取走、增添查阅的上述材料；未经复议机构同意，不得进行复印、翻拍、翻录。
第二十二条 行政复议原则上采取书面审查的方式，如案情复杂、书面审查无法查明案情的，也可以采取当面听取当事人意见、实地调查、邀请专门机构进行检验、鉴定等方式。
第二十三条 在行政复议过程中，被申请人及其代理人均不得自行向申请人或其他有关组织或者个人收集证据，也不得以做出具体行政行为之后发现的事实或情况作为该具体行政行为的事实依据。
第二十四条 行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：
（一）被申请人认为需要停止执行的；
（二）国家发展改革委认为需要停止执行的；
（三）申请人申请停止执行，国家发展改革委认为其要求合理，决定停止执行的；
（四）法律规定停止执行的。
决定停止执行的，应当制作《具体行政行为停止执行决定书》，并送达申请人、被申请人和第三人。
第二十五条 申请人要求撤回行政复议申请的，应当在行政复议决定做出前提交书面申请，并说明理由，由申请人签名或盖章；口头申请的，由复议工作人员记录，申请人核阅后，应当在记录上签名或者盖章。
撤回行政复议申请的，行政复议终止。
第四章 决定与执行
第二十六条 国家发展改革委法制工作机构应当对被申请人做出的具体行政行为进行审查，提出意见，按照《行政复议法》第二十八条的规定做出行政复议决定。
复议决定责令被申请人重新做出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。但是复议决定以违反法定程序为由，决定撤销被申请人做出的具体行政行为除外。
第二十七条 国家发展改革委应当自受理申请之日起60日内做出行政复议决定。情况复杂，不能在规定期限内做出行政复议决定的，经国家发展改革委负责人批准，可以适当延长，并及时告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。
国家发展改革委做出行政复议决定，应当制作《行政复议决定书》，并加盖行政复议专用章。
《行政复议决定书》一经送达，即发生法律效力。
第二十八条 被申请人应当履行行政复议决定。
被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，国家发展改革委应当责令其限期履行。
第二十九条 申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：
（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由做出具体行政行为的行政机关申请人民法院强制执行；
（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关申请人民法院强制执行。
第五章 附 则
第三十条 行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。
本办法关于行政复议期间有关“5日”、“7日”的规定是指工作日，不含节假日和当日。
第三十一条 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内向国家发展改革委申请行政复议，适用本办法。
第三十二条 本办法由国家发展改革委负责解释，自2006年7月1日起施行。
论宽严相济刑事政策下我国未成年人犯罪刑罚制度之重构
王硕
引言：
作为继环境污染、毒品泛滥之后的第三大社会公害的未成年人犯罪引发了世界各国与社会各界的广泛关注和重视。
近年来我国未成年人犯罪形势日趋严竣并不断呈现低龄化趋势。中国青少年犯罪研究会统计资料显示，从1998年—2003年，我国未成年人犯罪平均年龄下降了2岁，2005年青少年犯罪占全国刑事犯罪的74%，而其中14—18岁的未成年人犯罪占青少年犯罪总数的70%以上。
因此有效预防与矫治未成年人犯罪已成为当前保障人权、构建和谐社会的关键所在。纵观我国刑事法律，关于未成年人犯罪的刑罚制度是以成年人犯罪为基点稍作调整而设置的，必然使得对于未成年人犯罪的矫治过分强调刑罚的作用，只看到刑罚的惩罚性与严厉性而忽视了未成年人由于生理、心理发育不成熟而具有的特殊性，片面追求刑罚的功能，以求尽快实现刑罚预防的目的，却殊不知这种适用于成年犯罪人的刑罚对于未成年人而言实质是从更深层面剥夺了其合法权益，并不能起到很好的教育与预防作用，相反很大程度上是对人权的挑衅。因此我们有必要对现有的未成年人犯罪刑罚制度进行重构，强调未成年人犯罪刑罚配置的节俭性，以使其在更大程度上维护未成年人权益，实现社会利益与未成年人利益的双丰收。
借鉴国外立法和司法实践，顺应世界潮流，对未成年人犯罪予以轻缓化是我国当前唯一的选择。但我们所谓的轻缓化并不是一味的强调“轻罚”，而是在宽严相济的刑事政策指导下进行。宽严相济的刑事政策是人类理性在刑事领域的产物，是社会法制文明程度的体现，它强调刑罚的谦抑性和人道性，其具体内容体现在宽和严两个方面，所谓“宽”是指宽大、宽容、宽缓，也就是说对于某些轻微的罪行，我们应该处以较轻的刑罚；对于某些该重判的犯罪，如果具有某些法定和酌定的减轻从轻处罚情节的，也应以宽缓态度对待。所谓“严”是指严格、严厉、严肃，即严格按照法律的规定处罚，有罪必罚。强调宽严相济的刑事政策要求充分贯彻罪刑法定、罪责刑相均衡以及适用法律人人平等三大基本原则，坚持“宽”的总体趋势，对某些规定从严；针对不同的犯罪事实，区别对待，该宽就宽，该严就严，以宽为主，宽严适中。
具体到未成年人犯罪，针对其生理、心理发育尚不成熟，辨别是非与控制自我的能力较弱，必然要求在处理未成年人犯罪的案件中坚持“教育、感化、挽救”的方针，实行较为轻缓化的刑罚，尤其强调对于非刑罚处置措施的运用，以有效的预防和遏制未成年人犯罪，保护未成年人合法权益，维护社会秩序的稳定。
第一章 未成年人犯罪刑罚制度概述
随着未成年人犯罪形势的不断严竣，它已为国际社会普遍重视。由于未成年人自身有着独特的身心特点，原本以成年人为基点构建的未成年人犯罪刑罚制度必然存在较大流弊。因此构建符合未成年人特点的刑罚制度成为有效预防和遏制未成年人犯罪的重要手段，也是当前刑事立法与司法面临的一大法律难题。但首先需要明确未成年人犯罪的概念。因为未成年人犯罪的刑罚制度概而言之就是针对未成年人犯罪设置的适合主体特殊性的刑罚制度，因此此概念的界定是未成年人犯罪刑罚制度重构的前提基础。
一、未成年人刑罚制度的内涵
（一）未成年犯罪的概念
何为未成年人犯罪？各个国家根据本国的政治、经济和文化传统而作出了不同的定义。英美法系国家首先创制了现代少年法制，它们认为未成年人犯罪是指未成年人应受刑罚处罚和有罪倾向的行为，既包括未成年人实施的触犯刑事法律的行为，又包括有犯罪倾向但未触犯刑事法律、只是违反少年法且与未成年人身份密切相关的违法行为，即“身份犯罪”。如英国《青少年法》第一条规定：“本法所称的青少年是指那些违法犯罪时不满18周岁的人”。美国《青少年犯教养法》第四十章也规定：“本章所称‘少年’是指未满18周岁的人”。美国《世界大百科全书》对少年犯罪解释为“一般地说，所谓少年罪错，它包括诸如盗窃汽车和盗窃财物这样一些行为，但这些行为如果是成年人实施的，则被认为是犯罪。也包括诸如宵禁后呆在外边或酗酒这样一些行为，但这些行为对男女少年来说是非法行为。少年罪错也包括少年反对社会规范，不论这种行为是合法还是非法的。”英美法系之所以如此定义少年犯，根源在于他们对少年犯着眼于预防，而非惩罚，淡化对其的制裁而更为强调矫治与教育。以德、俄为代表的大陆法系国家则认为未成年人犯罪只包含未成年人实施的违反刑事法律、严重危害社会从而应受惩罚的行为，排除了英法法系国家主张的违反少年法的“身份犯罪”。如：原联邦德国《青少年刑法》第4条规定“少年的违法行为看做是犯罪还是过错以及时效问题，皆依照一般刑法规定处理。”也就是说何为未成年人犯罪严格按照刑法的相关规定处理，而不考虑“身份犯罪”。《俄罗斯刑法典》第87条第2款也规定“对实施犯罪的未成年人，可以判处刑罚，或者对他们适用教育感化性强制措施。”对于刑事责任年龄的起点德、俄都规定为14周岁，即在这两个国家未成年人犯罪是指年满14周岁未满18周岁的人实施的处罚刑事法律的行为。
我国港澳台地区由于历史传统以及现行的经济、政治等因素的影响，对于未成年人犯罪的概念在各自刑法上也有不同界定。依我国台湾地区《少年事件处理法》规定看，未成年人犯罪是指12岁以上18岁以下的人实施的处罚刑事法律的行为。我国香港的法律制度由于深受英国的影响，其规定7岁以上14岁以下为相对刑事责任年龄，具体而言，此年龄阶段的未成人如明知自己行为的危害性而有意实施具有较为明显的社会危害性的行为时即为犯罪。也就是说香港刑法规定的未成年人犯罪是指已满7周岁未满14周岁的儿童实施的触犯刑律的应受刑罚处罚的行为。根据《澳门刑法典》18条关于“未满16岁的人，不可归责”可以看出澳门地区的未成年人犯罪是指已满16周岁不满18周岁的人实施的犯罪行为。
我国内地关于未成年人犯罪的概念刑法上未有明确规定，只是将刑事责任年龄划分为14周岁以下、已满14周岁未满16周岁、16周岁以上三等份。其中“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁未满十六周岁的人,犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪,应当负刑事责任。”由此可以看出我国负刑事责任的起点年龄为14周岁。综合我国宪法关于“未成年人是指未满十八周岁的人”的规定，可以得出我国的未成年人犯罪是指已满14周岁不满18周岁的具有刑事责任能力的未成年人实施的违法刑事法律具有严重社会危害性的依法应当受到刑事处罚的行为。具体而言，我国的未成年人犯罪包括即包括已满14周岁未满16周岁的实施的故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投放危险物质罪，又包括已满16周岁未满18周岁的人实施的所有刑法予以禁止的行为。
（二）未成年人犯罪刑罚制度的定义
刑罚作为刑法理论的奠基石，与犯罪共同构成刑法的基本范畴，也是刑法之所以较其他法律制裁更为严厉的根本所在。犯罪论只是规定哪些行为为刑法所禁止，哪些行为可能如罪。但如何惩罚与防治犯罪行为，归根结底在于刑罚的威慑力，即通过制刑、求刑、量刑、行刑四个过程，打击犯罪，从而实现刑罚一般预防与特殊预防的目的。其中，制刑是指国家最高立法机关制定法律、设置刑种的静态立法过程；求刑是指在对被告人做出有罪认定之后，公诉机关综合案情提出对罪犯的具体的、较为确定的量刑意见；量刑是指根据刑法的相关规定，在认定犯罪的基础上，对犯罪人是否判处刑罚，判处何种刑罚以及判处多重刑罚的确定与裁量；行刑，又称刑罚执行，是指依法将生效的刑事裁判对犯罪分子确定的刑罚付诸实施。这四个阶段由于所处的时间段不同，其作用必然存在区别，相互独立而存在，但四者在司法的具体适用时又相互衔接，缺一不可。
因此，笔者认为所谓的刑罚制度是指关于刑罚的种类、刑罚裁量、刑罚执行的制度。具体到未成年人犯罪的刑罚制度，是指关于未成年人犯罪的刑罚的种类、刑罚裁量、刑罚执行的制度。结合上文关于我国内地将已满14周岁未满18周岁的人实施的处罚刑律的行为定义为未成年人犯罪，我们可以将我国的未成年人犯罪的刑罚制度界定为对已满14周岁未满18周岁的人处罚刑律的行为予以定罪、量刑及执行处罚的法律制度，具体而言包括刑罚措施和非刑罚措施。
（三）未成年人犯罪刑罚制度的渊源与发展
未成年人犯罪刑罚制度并非随着刑事法律的出现而产生，只是当未成年人犯罪日趋严重才逐渐引起社会各界包括法律界、心理学界以及社会学界的广泛重视，未成年人犯罪的刑罚制度因此而产生、发展，并根据世界各国的经济、政治、文化等因素的变化不断丰富。
联合国自1945年成立以来一直致力于全球少年儿童的保护工作，尤其是未成年犯罪人合法权益的维护，先后制定通过了一系列有关少年儿童权益保护公约，尤其是1959年通过的《儿童权利宣言》确认了“儿童最大利益原则”为保护儿童权利的一项国际性指导原则。此后又通过了《儿童权利公约》、《少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）、《联合国预防少年犯罪准则》（《利雅得准则》）等规则，为联合国少年司法准则的进一步规范奠定了基础。
联合国少年司法准则中关于少年犯的处置内容十分丰富，主要强调“在考虑少年的案件时，应把其福祉看作为主导因素”（《北京规则》17.1d），以实现“儿童最大利益”。具体体现在五个方面：（1）强调尽量少用监禁：“把少年投入监禁机关始终应是万不得已的处理办法，其期限应是尽可能最短的必要时间”（《北京规则》19.1），从数量上和时间上对监禁作出限制，很好的体现了第六届联合国大会第4号决议关于“除非在别无任何其他适当办法时，不得把少年罪犯投入监狱”的基本原则。“除非判决少年犯有涉及对他人行使暴力的严重行为，或屡犯其他严重罪行，并且不能对其采取其他合适的对策，否则不得剥夺其人身自由”（《北京规则》17.1C）。（2）禁止酷刑：“少年犯任何罪行不得判以死刑”（《北京规则》17.2）。“不得对少年施行体罚”（《北京规则》17.3）。“只有经过认真考虑之后才能对少年的人身自由加以限制并应尽可能把限制保持在最低限度”（《北京规则》17.1B）。“任何儿童不受酷刑或其他形式的残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。对未满18岁的人所犯罪行不得判以死刑或无释放可能的无期徒刑； 不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、拘留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间”（《儿童权利公约》37A.B）。（3）强调非刑罚处罚。“不应使少年部分或完全地离开父母的监管，除非其案情有必要这样做”（《北京规则》18.2），依靠和求助于社区有效执行监外教养办法，逐渐完善以社区为基础的改造。“应发动志愿人员、自愿组织、当地机构以及其他社区资源在社区范围内并且尽可能在家庭内为改造少年犯做出有效的贡献。”（《北京规则》25.2）。《联合国少年司法最低限度标准规则》明确了国际社会关于矫治未成年犯罪人最为基本的处遇原则和限制规定，指出应更多的适用非监禁刑、个别化处遇。（4）保障儿童诉讼过程中的合法权益。“每一案件从一开始就应迅速处理，不应有任何不必要的拖延” （《北京规则》20.1）。“应做出努力在诉讼的各个阶段为少年提供诸如住宿、教育或职业培训，就业或其他任何有帮助的实际援助，以便有利推动改造的过程”（《北京规则》24.1）。“所有被剥夺自由的儿童均有权迅速获得法律及其他适当援助，并有权向法院或其他独立公正的主管当局就其被剥夺自由一事之合法性提出异议，并有权迅速就任何此类行动得到裁定”（《儿童权利公约》37D）。(5)保障儿童隐私。“其隐私在诉讼的所有阶段均得到充分尊重”（《儿童权利公约》40.2A）。
在联合国的大力协调与指导下，国际社会对于未成年人犯罪的处理逐步趋向轻缓化，摈弃了对未成年人犯罪一贯强调刑罚、惩罚的处置办法，更注重未成年犯罪人主体的特殊性，在处理该类案件时“采取的反应不仅应当与犯罪的情况和严重性相称，而且应当与少年情况和需要以及社会的需要相称”（《北京规则》17.1） ， 强调对未成年人犯罪处理手段的非刑罚化、非监禁化，而将刑罚处罚作为万不得已情况下的无奈之举。上述很多规定都被我国现行的未成年人犯罪刑罚制度所吸收。
我国关于未成年人犯罪的刑罚制度的建立也是经历了一个漫长的过程，虽然古代也有一些关于未成年人犯罪刑罚的规定，如西周规定：“七十曰老，八十、九十曰耄，七年曰悼。悼与耄，虽有罪，不加刑”，即7岁以下儿童、80岁、90岁以上的人犯罪，不处以刑罚。《唐律疏议》规定： 8岁以上，未满11岁，如果犯有谋反大逆、杀人等死罪，可以“上请”皇帝减轻处罚，犯强盗或盗窃以及杀人等罪可以收赎，对其他犯罪一概不负刑事责任；未满8岁的为完全无刑事责任能力人。但并未形成系统的未成年人犯罪刑罚制度。我国现存的未成年人犯罪刑罚制度是伴随着改革开放和社会转型从初具雏形到日臻丰富，其间经历了曲折复杂的发展历程。1979年中共中央转发中央宣传部、教育部、文化部、公安部、国家劳动总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联共同做出的《关于提请全党重视解决青少年犯罪问题的报告》中提及到的“对违反犯罪的青少年要实行教育、挽救和改造的方针”为我国未成年人犯罪刑罚制度确立了基本的原则和工作重心。1984年11月我国第一个专门审理未成人刑事案件的组织——未成年人法庭在上海市长宁区人民法院刑事审判庭内部成立，1987年7月，该区法院又在未成年人法庭基础上成立了第一个审判业务一级建制的少年刑事审判庭，随后在全国范围内迅速推广，截止2004年，全国共有少年法庭2400多个。法律建设方面，形成了一套具有中国特色的未成年司法制度。如《未成年人保护法》第54条明确规定：“对违法犯罪的未成年人，实现教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”， 再次重申了我国未成年人犯罪刑罚制度的指导思想，其实质就是“要求政法机关把教育违法犯罪的未成年人、转变他们的思想作为根本任务，要满怀热情地教育、感化、挽救违法犯罪的未成年人，不让他们沿着犯罪的道路继续滑下去”。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第44条规定：“司法机关在办理未成年人犯罪的案件时，应当保障未成年人行使其诉讼权利，保障未成年人得到法律帮助，并根据未成年人的生理、心理特点和犯罪的情况，有针对性地进行法制教育。对于被采取刑事强制措施的未成年学生，在人民法院判决生效前，不得取消其学籍”，涉及到了预防未成年人重新犯罪的问题。《刑事诉讼法》第14条关于“对于不满18周岁的未成年人犯罪的案件，在讯问和审讯时，可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场”的规定保障了未成年人在刑事审判过程中的合法权益。《监狱法》在第六章也强调了对未成年犯的教育改造为主的原则，并规定了矫治未成年人犯罪的具体办法。2003年、2004年我国陆续出台的《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》将未成年犯罪人作为社区矫正适用的重点对象予以关注和重视。最高人民法院2006年施行的《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》再次表明了关于未成年人犯罪“教育、感化、挽救”的方针，进一步规范和推动了我国未成年人刑事审判程序的发展，在一定程度上完善了未成年人犯罪刑罚制度体系。
纵观我国立法和司法现状，关于未成年人犯罪刑罚的法律颇多，总体趋势符合国际社会关于未成年人犯罪予以轻缓化的潮流，然而遗憾的是，相关规定零散，迄今为止未形成一套完整的符合中国国情的未成年人犯罪刑罚体系，因此有必要在此方面有所建树，以解决我国未成年人犯罪日趋严竣的的社会问题。
二、未成年人犯罪刑罚制度的价值取向
（一）刑罚功能与目的
刑罚是刑法规定的由国家审判机关依法对犯罪人适用的限制或剥夺其某种权益的强制性制裁办法。具体而言，刑罚是国家最高权力机关在刑法中制定的赋予“刑罚”名称，用以惩罚犯罪人，由人民法院依法判处并由特点机关执行的最严厉的强制方法。它因犯罪而产生，又对犯罪予以否定。作为社会对违反其生存条件的行为的一种自卫手段的刑罚，运用国际统治力量强行限制或卜杜犯罪人的某种权益，使其遭受一定的损失和痛苦，作为对其犯罪的惩罚。由此可知，强制性和惩罚性是刑罚的本质属性。正是这种特性，刑罚具有其他法律制裁措施所缺乏的功能，具体表现在三个方面：（1）对犯罪人剥夺、惩罚与教育改造的功能。国家通过限制和剥夺犯罪人的某种权益使其丧失再次犯罪的能力和条件达到防止其再犯的目的，同时这种否定性评价和谴责也必然会给犯罪人带来痛苦，使其不仅因为丧失某种权益而感受生理上的痛苦，且还因受政治上、道义上的否定评价和严厉谴责使其心理上感受到莫大的耻辱。惩罚是刑罚固有的、本质的属性。判处刑罚就意味着接受惩罚。但格劳秀斯指出“惩罚的目的就是使一个罪犯变成一个好人”，罪犯有复归社会的权利，社会有使犯罪人复归社会的义务，所以在看到刑罚的剥夺与惩罚的功能的同时，应更加强调其对犯罪人的教育改造功能，这一功能的充分发挥是实现刑罚特殊预防目的根本保障。（2）对被害人安抚的功能。通过对犯罪分子适用刑罚，能够在很大程度上抚慰被害人及其亲友因其财产和人身安全而忧虑的心理，满足他们的复仇需求，平息其仇恨和愤怒，对于犯罪行为破坏的社会心理秩序和良好的人际关系能起到一定的修复作用。充分发挥刑罚的安抚功能，对于声张正义、培养公民的法律信念和法律情感，具有十分重要的作用。（3）对社会的威慑和教育鼓励功能。刑罚的适用在使犯罪分子感受痛苦的同时，对社会上的危险分子也能起到一定的威慑作用，使他们因害怕刑罚的严厉惩罚而不敢以身试法，以实现刑罚一般预防的目的。同时刑罚的适用，对于广大社会民众的法律意识和法制观念的提高也有很大的促进作用，教育他们自觉遵守法律次序，维护法律尊严，敢于和犯罪行为做斗争。正是因为刑罚的适用具有上述三大功能，才使得其能同时达到一般预防和特殊预防的目的，最终实现维护社会稳定、构建和谐社会的目标。
（二）未成年人犯罪刑罚制度功能的转变
未成年人犯罪刑罚制度与一般刑罚制度属于种属关系，只是由于主体的特殊性而将其从一般的刑罚制度中抽取出来，其必然具有一般刑罚制度的普通属性，即对犯罪人予以惩罚改造、对受害人予以安抚、对社会进行教育改造。但由于未成年人处于发育期，各项身体机能尚不够成熟，思想单纯幼稚，缺乏足够的辨认和控制能力，对客观环境具有易感性，再加上法律意识淡薄，往往为一时的感性冲动或一己私欲而以身试法。正如贝卡利亚所言：“物质世界对人们的诱惑太大了，以至一些人想入非非，在不良因素的强烈诱惑下，不良意识变得强化，遇到适当时机就会犯罪。”未成年犯罪人既是危害社会安宁的加害者，又是遭受社会不良环境影响袭击的受害者。他们之所以走上犯罪道路，除了主观因素外，更为重要的是客观方面消极因素的影响，比如在现实中离异家庭的孩子较正常家庭的孩子更容易走上犯罪道路。因而我们在处理未成年人犯罪的案件时，不能一味地强调刑罚的惩罚与剥夺功能，把社会应承担的责任强加于未成人身上，否则刑罚就丧失了其应有的公正性，也不利于刑罚预防犯罪目的的实现。此外，未成人由于尚未形成稳定的思想意识，较之成年人而言，更容易完成改造的功能。正如前苏联生物学家巴普洛夫所说的：“用我的方法研究高级神经活动，经常的得到的最主要最强烈的印象，就是这种活动的高度可塑性及其巨大的可变性；任何东西不是不可以改变的，影响的。只要有相应的条件，一切总是可以达到的，并且向好的方面转化”，何况未成年人具有更强的可塑性。所以在处理未成年人犯罪的案件时，应将刑罚的功能由惩罚剥夺为主转化为教育改造为主，尤其是学习型的改造更为重要。因此，未成年人犯罪刑罚制度在具备一般刑罚的功能时，更强调对未成年人的教育改造，且此处的改造更多是强调学校型改造，弱化劳动改造，通过这种有效的矫正方法，改变犯罪人的价值观念和行为方式，以恢复其作为人的理智。也就是说，在处理未成年人犯罪案件时，坚持宽严相济刑事政策的指下，充分贯彻罪行法定原则，针对犯罪的不同情况，给与不同的处理措施，突出强调非刑罚措施。
准确定位未成年人犯罪刑罚制度的价值取向是有效发挥刑罚功能，实现刑罚目的，预防和遏制未成年人犯罪的关键所在。历来法学家主张的报应刑论与功利刑论是刑罚价值理论的两大基石，将其调和而成的综合刑论是当代主流。但根据各国国情的不同，刑法谦抑性的影响，加上未成人身心发育不够完善，辨认和控制能力差，对于未成年人犯罪应确立以教育刑为理念的刑罚观，多用轻缓的刑罚或非刑罚方法，实现刑罚功能由惩罚性向恢复性功能的转变。
